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26 de Maio de 2019
2º Grau

Tribunal de Justiça do Paraná TJ-PR - Apelação : APL 14560940 PR 1456094-0 (Acórdão)

Tribunal de Justiça do Paraná
há 3 anos
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Processo
APL 14560940 PR 1456094-0 (Acórdão)
Órgão Julgador
5ª Câmara Cível
Publicação
DJ: 1749 29/02/2016
Julgamento
16 de Fevereiro de 2016
Relator
Nilson Mizuta

Ementa

DECISÃO: ACORDAM os Senhores Desembargadores integrantes da Quinta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, por unanimidade de votos, em dar provimento ao recurso interposto por MUNICÍPIO DE PALMEIRA para reformar a r. EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. POLÍTICA NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS. IMPLANTAÇÃO DE USINA DE COMPOSTAGEM. INEXISTÊNCIA DE OBRIGAÇÃO LEGAL. OPÇÃO POR ATERRO SANITÁRIO. DESTINAÇÃO AMBIENTAL ADEQUADA. DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA. POLÍTICA PÚBLICA.IMPOSSIBILIDADE DE INTERFERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO. IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS FORMULADOS NA AÇÃO CIVIL PÚBLICA.A técnica a ser utilizada para a destinação dos resíduos sólidos e rejeitos insere-se no âmbito de discricionariedade do administrador público, a quem compete adotar aquela que se mostrar ambientalmente adequada e economicamente viável, de acordo com a realidade Municipal.RECURSO PROVIDO. (TJPR - 5ª C.Cível - AC - 1456094-0 - Palmeira - Rel.: Nilson Mizuta - Unânime - - J. 16.02.2016)

Acórdão

Certificado digitalmente por: NILSON MIZUTA APELAÇÃO CÍVEL Nº 1456094-0, DA COMARCA DE PALMEIRA ­ JUÍZO ÚNICO. Apelante: MUNICÍPIO DE PALMEIRA Apelado: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ Relator: DES. NILSON MIZUTA APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. POLÍTICA NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS. IMPLANTAÇÃO DE USINA DE COMPOSTAGEM. INEXISTÊNCIA DE OBRIGAÇÃO LEGAL. OPÇÃO POR ATERRO SANITÁRIO. DESTINAÇÃO AMBIENTAL ADEQUADA. DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA. POLÍTICA PÚBLICA. IMPOSSIBILIDADE DE INTERFERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO. IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS FORMULADOS NA AÇÃO CIVIL PÚBLICA. A técnica a ser utilizada para a destinação dos resíduos sólidos e rejeitos insere-se no âmbito de discricionariedade do administrador público, a quem compete adotar aquela que se mostrar ambientalmente adequada e economicamente viável, de acordo com a realidade Municipal. RECURSO PROVIDO. Vistos, relatados e discutidos os presentes autos de Apelação Cível nº 1456094-0, da Comarca de Palmeira ­ Juízo Único, em que é apelante MUNICÍPIO DE PALMEIRA e apelado MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ. RELATÓRIO Ministério Público do Estado do Paraná ajuizou ação civil pública contra o Município de Palmeira. Narrou que após Inquérito Civil, constatara-se que a Municipalidade possuía Plano de Gerenciamento Integrado de Resíduos Sólidos, constituíra associação de recicladores e celebrara contrato de concessão de uso para instalação de usina de reciclagem. Todavia, não existem indícios de usina de compostagem para a correta destinação dos resíduos orgânicos. Noticiou que elaborara minuta de Termo de Ajustamento de Conduta para celebração com o Município de Palmeira, mas o ente público não aceitara as condições proposta ante a ausência de disponibilidade orçamentária. Ante a negativa da Municipalidade, solicitara ao Instituto Ambiental do Paraná ­ IAP a realização de vistoria no aterro sanitário municipal. Em resposta, o IAP informara a existência de diversas irregularidades e indicara a necessidade de diversas obras para renovação da licença ambiental de operação. Defendeu a necessidade de dar destinação correta a compostos orgânicos, que diminuem da vida útil dos aterros sanitários. Teceu considerações sobre a importância de projetos para diminuir o impacto ambiental dos resíduos sólidos produzidos no Município de Palmeira. Requereu a antecipação dos efeitos da tutela para determinar ao Município de Palmeira que dê andamento junto ao IAP para a implantação da usina de compostagem, através do protocolo das licenças prévias, de instalação e operação. No mérito, a confirmação da liminar. Notificado, o Município de Palmeira apresentou manifestação ao pedido de antecipação de tutela (f. 304/313). A antecipação de tutela almejada foi concedida (f. 352/356). Citado, o Município de Palmeira apresentou contestação. Em preliminar, arguiu o cumprimento da decisão antecipatória. No mérito, defendeu que realiza a correta destinação dos rejeitos e resíduos sólidos. Asseverou que possui aterro sanitário legalidade, com operação terceirizada e acompanhamento técnico por profissional técnico. Arguiu que não é inerte em relação às exigências ambientais e mesmo diante de dificuldades de ordem orçamentária, procedimental e estrutural, adotara as providências para se adequar à legislação ambiental. Destacou a necessidade de realizar processo licitatório para cumprimento da determinação judicial e a inaplicabilidade da multa cominatória diária. Requereu a improcedência dos pedidos formulados na inicial. A magistrada a quo, Dra. Cláudia Sanine Ponich Bosco, julgou procedente os pedidos formulados na inicial para confirmar a liminar e "determinar que o Município de Palmeira promova o pedido de licença de instalação do empreendimento; que após a concessão da licença de instalação, inicie imediatamente a construção do pátio de compostagem e subsequentemente protocole pedido de Licença de Operação junto ao Instituto Ambiental do Paraná, dando início imediato ao processo de compostagem, nos prazos consignados na Resolução do CONAMA 237/97; salvo impossibilidade atribuída ao órgão licenciador, sob pena de aplicação de multa diária no importe de R$ 1.000,00 (Hum mil reais) a serem suportados pelo Município.". Ainda, condenou a Municipalidade ao pagamento das despesas processuais (f. 456/462). Inconformado, o Município de Palmeira interpõe apelação. Afirma que apesar de não ter instalado usina de compostagem, desenvolveu políticas públicas adequadas para a destinação final ambientalmente adequada através da reciclagem, reutilização e recuperação dos resíduos sólidos. Sustenta que os rejeitos produzidos na Municipalidade são distribuídos em aterro sanitário devidamente licenciado. Aduz que está em situação regular em relação a Política Nacional de Resíduos Sólidos e a implantação imediata da usina de compostagem é desnecessária. Todavia, em cumprimento à decisão judicial, iniciou processo de licenciamento perante o Instituto Ambiental do Paraná ­ IAP, que aguarda andamento pelo órgão ambiental. Argumenta que não está inerte em relação às exigências da legislação ambiental, apesar das dificuldades de ordem orçamentária, procedimental e estrutural. Cita algumas das medidas adotadas para a correta destinação dos resíduos e rejeitos produzidos por seus munícipes. Registra a necessidade de instauração de processo licitatório e a impossibilidade arbitramento de multa diária. Requer a reforma da r. sentença ou, alternativamente, seja afastada a penalidade de multa diária em caso de descumprimento. Foram apresentadas as contrarrazões (f. 507/514). A douta Procuradoria-Geral de Justiça opinou pelo não provimento do recurso (f. 13/20 ­ autos físicos). VOTO O Ministério Público do Estado do Paraná ingressou com a ação civil pública contra o Município de Palmeira para impor à Municipalidade a obrigação de promover, "em prazo razoável (sugere-se 30 dias), o protocolo do pedido de Licença Prévia junto ao Instituto Ambiental do Paraná para a implantação da usina de compostagem". Ainda, requereu que as licenças de instalação e operação fossem solicitadas a partir da concessão da licença imediatamente anterior (f. 16). A magistrada a quo acolheu a pretensão Ministerial para "determinar que o Município de Palmeira promova o pedido de licença de instalação do empreendimento; que após a concessão da licença de instalação, inicie imediatamente a construção do pátio de compostagem e subsequentemente protocole pedido de Licença de Operação junto ao Instituto Ambiental do Paraná, dando início imediato ao processo de compostagem, nos prazos consignados na Resolução do CONAMA 237/97", sob pena de multa diária no valor de R$ 1.000,00 (f. 461). A Lei nº 12.305/10, que institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) é bastante atual e contém instrumentos importantes para permitir o avanço necessário ao País no enfrentamento dos principais problemas ambientais, sociais e econômicos decorrentes do manejo inadequado dos resíduos sólidos. Prevê a prevenção e a redução na geração de resíduos, tendo como proposta a prática de hábitos de consumo sustentável e um conjunto de instrumentos para propiciar o aumento da reciclagem e da reutilização dos resíduos sólidos e a destinação ambientalmente adequada dos rejeitos. Institui a responsabilidade compartilhada dos geradores de resíduos: dos fabricantes, importadores, distribuidores, comerciantes, o cidadão e titulares de serviços de manejo dos resíduos sólidos urbanos na Logística Reversa dos resíduos e embalagens pós-consumo e pós-consumo. Cria metas importantes que irão contribuir para a eliminação dos lixões e institui instrumentos de planejamento nos níveis nacional, estadual, microrregional, intermunicipal e metropolitano e municipal; além de impor aos particulares a elaboração de seus Planos de Gerenciamento de Resíduos Sólidos. Também coloca o Brasil em patamar de igualdade aos principais países desenvolvidos e inova com a inclusão de catadoras e catadores de materiais recicláveis e reutilizáveis, tanto na Logística Reversa quando na Coleta Seletiva. Além disso, os instrumentos da PNRS ajudarão o Brasil a atingir uma das metas do Plano Nacional sobre Mudança do Clima, que é de alcançar o índice de reciclagem de resíduos de 20% em 2015. A disposição final adequada de resíduos sólidos deveria ser implantar em até quatro anos, contados da publicação da Lei n. 12.305/2010, nos termos do art. 54: "Art. 54. A disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos, observado o disposto no § 1o do art. 9o, deverá ser implantada em até 4 (quatro) anos após a data de publicação desta Lei."Por igual, a Lei estabelece as definições de rejeitos e resíduos sólidos, nos termos do art. 3º, XV e XVI:"Art. 3º. Para os efeitos desta Lei, entende-se por: XV - rejeitos: resíduos sólidos que, depois de esgotadas todas as possibilidades de tratamento e recuperação por processos tecnológicos disponíveis e economicamente viáveis, não apresentem outra possibilidade que não a disposição final ambientalmente adequada; XVI - resíduos sólidos: material, substância, objeto ou bem descartado resultante de atividades humanas em sociedade, a cuja destinação final se procede, se propõe proceder ou se está obrigado a proceder, nos estados sólido ou semissólido, bem como gases contidos em recipientes e líquidos cujas particularidades tornem inviável o seu lançamento na rede pública de esgotos ou em corpos d'água, ou exijam para isso soluções técnica ou economicamente inviáveis em face da melhor tecnologia disponível;" Uma das técnicas adequadas para eliminação de resíduos sólidos é justamente a compostagem, que consiste na transformação de lixo orgânico em adubo. Todavia, esta não é a única técnica possível de ser adotada para eliminação de resíduos sólidos produzidos em um Município. A Lei 11.445/2007, inclusive, prevê que "Estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico (...)", prevê, em seu art. : "Art. 7º. Para os efeitos desta Lei, o serviço público de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos urbanos é composto pelas seguintes atividades: I - de coleta, transbordo e transporte dos resíduos relacionados na alínea c do inciso I do caput do art. 3o desta Lei; II - de triagem para fins de reúso ou reciclagem, de tratamento, inclusive por compostagem, e de disposição final dos resíduos relacionados na alínea c do inciso I do caput do art. 3o desta Lei; III - de varrição, capina e poda de árvores em vias e logradouros públicos e outros eventuais serviços pertinentes à limpeza pública urbana. No mesmo sentido, a Resolução CEMA n. 86/2013, prevê no art. 2º, VI, como destinação ambiental adequada:"Artigo 2º. Para os efeitos desta Resolução, são adotadas as seguintes definições: (...) VI) destinação ambientalmente adequada: destinação de resíduos que inclui a reutilização, a reciclagem, a compostagem, a recuperação, o aproveitamento energético, e/ou outras destinações admitidas pelos órgãos competentes do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, do Sistema Nacional de Vigilância Sanitária - SNVS e do Sistema Nacional de Atenção à Sanidade Agropecuária - SUASA, entre elas a disposição final, observando normas operacionais específicas, de modo a evitar danos ou riscos à saúde pública e a segurança e a minimizar os impactos ambientais adversos;"Ainda, define-se aterro sanitário, nos termos do inciso I:"I) aterro sanitário: técnica de disposição de resíduos sólidos urbanos no solo sem causar danos à saúde pública e à sua segurança, minimizando os impactos ambientais, método este que utiliza princípios de engenharia para confinar os resíduos sólidos à menor área possível e reduzi-los ao menor volume permissível, cobrindo-os com uma camada de terra na conclusão de cada jornada de trabalho, ou a intervalos menores, se for necessário;"Sob esta ótica, a técnica a ser utilizada insere-se no âmbito de discricionariedade do administrador municipal, a quem compete adotar aquela que se mostrar ambientalmente adequada e economicamente viável, de acordo com a realidade Municipal. Segundo Diógenes Gasparini,"são discricionários os atos praticados pela Administração Pública com certa margem de liberdade. A administração edita-os depois de uma avaliação subjetiva. (...) Nesses casos, a edição do ato ocorre depois de uma avaliação subjetiva da Administração Pública, no que respeita ao mérito, dado que a lei não prescreve para o agente público um só comportamento."(GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. Saraiva. 14ª ed. São Paulo: 2009. p. 80) É exatamente o que ocorre em relação à Política Nacional de Resíduos Sólidos, uma vez que a própria Lei que regula sua implantação impõe condutas possíveis a serem adotadas, desde que observada a"destinação ambiental adequada". Com a contestação, o Município de Palmeira noticiou que formulara requerimento de renovação da licença de operação do aterro sanitário e que a administração do aterro sanitário é realizada pela empresa Zero Resíduos S/A (f. 315/328). Também demonstrou a existência de contrato de concessão de uso das instalações de uma usina de reciclagem com a Associação dos Recicladores Nossa Senhora do Rocio. De acordo com a cláusula quinta, III, uma das obrigações da concessionária é" Realizar a triagem dos resíduos, sempre prezando pelo aproveitamento de todos os materiais "(f. 330). Registre-se, por oportuno, que o incentivo à atuação de associações de catadores é um dos instrumentos da Política Nacional de Resíduos Sólidos, juntamente com o plano de resíduos sólidos, previstos no art. , I e IV, da Lei 12.305/2010:"Art. . São instrumentos da Política Nacional de Resíduos Sólidos, entre outros: I - os planos de resíduos sólidos; (...) IV - o incentivo à criação e ao desenvolvimento de cooperativas ou de outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis;"A Polícia Nacional de Resíduos Sólidos, em nenhum momento, obrigou os entes públicos à instalação de usinas de compostagem. Limitou-se, apenas a impor a destinação ambientalmente adequada dos resíduos sólidos e rejeitos produzidos no território municipal. A atuação do judiciário em matéria de políticas públicas deve ser extremamente cautelosa e só deve ocorrer quando demonstrada a completa inércia do Administrador Público. Deve levar em consideração que a realidade da administração pública não é ideal a ponto de atender todas as demandas da sociedade, impondo-se a seleção de prioridades, em face da escassez de recursos públicos. Nesse sentido, de minha relatoria:"AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REFORMA DE CADEIA PÚBLICA NO MUNICÍPIO DE SANTA HELENA.DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA.PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES.IMPOSSIBILIDADE DE INGERÊNCIA POR PARTE DO PODER JUDICIÁRIO.1. A atuação do judiciário em matéria de políticas públicas deve ser extremamente cautelosa. Deve levar em consideração que, a realidade da administração pública não é ideal a ponto de atender todas as demandas da sociedade, impondo-se a seleção de prioridades, em face da escassez de recursos públicos.2. Não cabe ao Poder Judiciário substituir-se ao administrador e, através de comandos judiciais, impor à Administração que realize ou adapte políticas públicas. Permitir essa indevida interferência possibilitaria ao julgador impor suas convicções políticas, em flagrante interferência de um poder sobre outro. 3. Compelir a Administração Pública a realizar obras de adaptações arquitetônicas implica em violação ao art. da Constituição da República, com fundamento na harmonia e separação dos poderes. RECURSO PROVIDO."(TJPR - 5ª C.Cível - AI - 1302589-1 - Santa Helena - Rel.: Nilson Mizuta - Por maioria - - J. 26.05.2015) Essa situação, contudo, não ocorre na hipótese dos autos, uma vez que o Município de Palmeira demonstrou que adota medidas adequadas, previstas na legislação de regência, para a correta destinação dos resíduos e rejeitos produzidos. O fato de o IAP ter lavrado auto de infração no aterro sanitário de Palmeira não autoriza, por si só, a intervenção do Poder Judiciário para impor ao Administrador Municipal a substituição da política pública adotada (f. 209/211). Ao revés, caberia tão-somente exigir a regularização do aterro sanitário, mas não a sua substituição por usina de compostagem. As irregularidades administrativas, referentes à renovação ou concessão de licenças, devem ser sanadas perante o Instituto Ambiental do Paraná ­ IAP, sem que seja autorizada a intervenção judicial para substituir a escolha feita pelo Administrador Público, sob pena de afronta ao princípio da separação de poderes. Como consequência lógica do acolhimento da pretensão recursal do Município de Palmeira, fica afastada a incidência da multa diária imposta pela r. sentença, já que não está a Municipalidade obrigada a dar continuidade ao processo administrativo para instalação de usina de compostagem. Caberá ao Administrador Municipal adotar a medida que reputar mais adequada à preservação do meio-ambiente. Por fim, por se tratar de ação civil pública proposta pelo Ministério Público e ausente a má-fé do autor, deixa-se de arbitrar honorários advocatícios e condená-lo ao pagamento das despesas processuais, nos termos do art. 18 da Lei 7.347/1985. Do exposto, voto no sentido de dar provimento ao recurso interposto por MUNICÍPIO DE PALMEIRA para reformar a r. sentença e julgar improcedentes os pedidos formulados na ação civil pública, nos termos do art. 269, I, do Código de Processo Civil. Sem custas processuais ou honorários advocatícios, nos termos do art. 18 da Lei 7.347/1985. ACORDAM os Senhores Desembargadores integrantes da Quinta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, por unanimidade de votos, em dar provimento ao recurso interposto por MUNICÍPIO DE PALMEIRA para reformar a r. sentença e julgar improcedentes os pedidos formulados na ação civil pública, nos termos do art. 269, I, do Código de Processo Civil. Sem custas processuais ou honorários advocatícios, nos termos do art. 18 da Lei 7.347/1985. A Sessão foi presidida pelo Senhor Desembargador LEONEL CUNHA, com voto, e participou do julgamento o Senhor Desembargador CARLOS MANSUR ARIDA. Curitiba, 16 de fevereiro de 2016. NILSON MIZUTA Relator