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27 de Setembro de 2021
2º Grau
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Tribunal de Justiça do Paraná
há 9 meses
Detalhes da Jurisprudência
Órgão Julgador
Órgão Especial
Publicação
16/12/2020
Julgamento
15 de Dezembro de 2020
Relator
Arquelau Araujo Ribas Desembargador
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Inteiro Teor

1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pelo Prefeito Municipal de Marechal Cândido Rondon em face da Lei Municipal nº 5.189/2020, de iniciativa parlamentar, que “proíbe a Autarquia e prestadora de serviços de fornecimento de água [daquele Município] de cobrar tarifa básica de consumo, ou de adotar práticas similares” (mov. 1.1).
1.1. Consta da exordial, em síntese, que: a) o diploma vergastado, fruto de iniciativa parlamentar, incorre em flagrante inconstitucionalidade formal por violação ao princípio da separação de poderes (art. 7º da Constituição Estadual e art. 2º da Constituição Federal), porquanto adentra indevidamente a esfera de gestão administrativa, a qual cabe ao Poder Executivo e engloba o planejamento, a direção, a organização e a execução de atos de governo; b) a legislação hostilizada também ofende o art. 146, § 1º, III, da Carta Estadual, do qual se extrai que a política tarifária, disciplinada por lei complementar, é matéria que se insere na margem de apreciação do Chefe do Poder Executivo, a quem incumbe a formulação da política pública remuneratória do serviço público; c) “quando a pretexto de legislar, o Poder Legislativo administra, editando leis que equivalem na prática a verdadeiros atos de administração, viola a harmonia e a independência que deve existir entre os poderes estatais”; d) divisa-se ainda vício de ordem material, “que diz respeito ao próprio conteúdo ou ao aspecto substantivo do ato, originando-se de um conflito com regras ou princípios estabelecidos na Constituição, que envolve não só o contraste direto do ato legislativo com o parâmetro constitucional, mas também a aferição do desvio de poder ou do excesso de poder legislativo”; e) além dos aludidos vícios, os normativos combatidos afrontam o princípio da legalidade (art. 27, caput, da CE), ao violar a Lei Orgânica do Município, que estatui que compete privativamente ao Prefeito a fixação das tarifas dos serviços públicos concedidos e permitidos, assim como daqueles explorados pelo próprio Município (arts. 59, XIX e 110 da LOM), e ao malferir a Lei de Responsabilidade Fiscal, vez que “ao proibir a cobrança da tarifa mínima por consumo de água e não dispor sobre a maneira com que a autarquia municipal [...] deva exercer a cobrança, a norma explicitamente denota renúncia irregular de receitas, lesiva ao patrimônio público”; f) vislumbra-se, outrossim, afronta ao princípio da razoabilidade, isso porque “na tentativa de legislar sobre política tarifária, o Poder Legislativo não levou em consideração as diretrizes e princípios que devem orientar o sistema de cobrança pelos serviços de abastecimento de água potável e esgotamento sanitário”; e, por derradeiro, g) ao vedar a cobrança de uma tarifa mínima sem estabelecer a forma de cobrança pela prestação do serviço, “o ato normativo induziu a um estado de imprevisibilidade orçamentária, com completa extirpação da receita da autarquia municipal SAEE – Serviço Autônomo de Água e Esgoto [...]”.
1.2. Amparado em tais argumentos, o autor postulou a concessão de medida cautelar para suspender os efeitos da Lei nº 5.189/2020 de Marechal Cândido Rondon/PR, com diferimento do contraditório pelos interessados. Com pertinência ao periculum in mora, defende que as normas impugnadas compelem o ente municipal a arcar com despesas não previstas em seu orçamento anual, circunstâncias que podem produzir danos irreparáveis ao erário, mormente no atual cenário pandêmico decorrente da COVID-19. Ao final, pediu a procedência dos pedidos ao efeito de declarar a inconstitucionalidade do diploma vergastado. Juntou documentos (movs. 1.2/1.12).
É o relatório.


2. Consoante relatado, a presente ação direta tem por escopo a declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 5.189/2020, de iniciativa parlamentar, que “proíbe a Autarquia e prestadora de serviços de fornecimento de água [daquele Município] de cobrar tarifa básica de consumo, ou de adotar práticas similares” (mov. 1.1).
2.1. Eis a redação da legislação objurgada:
“Art. 1º Fica vedado a prestadora de serviços de fornecimento de água (SAAE), de cobrar tarifa básica de consumo, ou de adotar práticas similares.Art. 2º Fica implementada a cobrança justa sobre o fornecimento de água, através da qual, os consumidores pagarão somente pelo consumo real, efetivamente e consumido, a ser mensurado e identificado na fatura mensal.Art. 3º A autarquia e prestadora de serviço a que se refere o artigo 1º desta lei fica proibida de cobrar tarifas, taxas de consumo mínimo, ou de adotar práticas similares contrárias ao estabelecido nesta lei.Art. 4º O descumprimento ao previsto nesta lei, implicará no ressarcimento, pela autarquia aos consumidores, de valor monetário, correspondente ao dobro dos valores cobrados a maior nos últimos cinco anos, devidamente corrigidos pelo INPC e acrescidos de juros de doze por cento ao ano até data de efetivo ressarcimento, conforme prevê a Lei 8.078, de 11 de setembro de 1990 – Código de Defesa do Consumidor.Art. 5º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação oficial”.
2.3. A propósito dos pressupostos para a concessão de medida cautelar no bojo de ação direta de inconstitucionalidade, alude-se ao escólio de Ives Gandra da Silva Martins:
“O provimento cautelar, em ação direta de inconstitucionalidade, não difere, em sua natureza, dos exarados em processos cautelares preparatórios ou incidentais previstos no Código de Processo Civil, nas medidas liminares em mandado de segurança, e até nas tutelas antecipadas, verdadeiros julgamentos prévios do mérito de ações ainda em curso. (...) Por fumus boni iuris entende-se a relevância ou plausibilidade jurídica dos fundamentos deduzidos pelo autor da ação direta de inconstitucionalidade.Já o periculum in mora é representado pela possibilidade de prejuízo decorrente do retardamento da decisão postulada – quer pela irreparabilidade ou insuportabilidade dos danos emergentes dos próprios atos impugnados, quer pela necessidade de garantir a ulterior eficácia da decisão, a ser proferida na causa – ou, quando menos, pelo requisitos substitutivo da conveniência da medida postulada”.(MARTINS, Ives Gandra da Silva; MENDES, Gilmar Ferreira de. Controle Concentrado de Constitucionalidade. 3ª ed. Saraiva: São Paulo, 2009. P. 331-332).
2.4. Pois bem, na hipótese vertente, divisam-se os requisitos para o deferimento da providência cautelar pretendida.
2.5. Com relação à plausibilidade jurídica da argumentação, denota-se, num exame perfunctório, que a legislação vergastada – de iniciativa parlamentar (cf. Parecer Jurídico de mov. 1.8 e Veto de mov. 1.9)– imiscuiu-se, indevidamente, na esfera de atribuições do Chefe do Poder Executivo, ao qual compete o planejamento, a direção, a organização e a execução de atos de governo, assim como a definição das políticas públicas, entre as quais se inclui a política remuneratória dos serviços públicos, como é o caso dos serviços de fornecimento de água do Município.
2.6. Ao adentrar o âmbito de competência do Executivo, o sobredito diploma malfere o princípio da separação de poderes (art. 7º da CE, correspondente ao art. 2º da CF/88), além do art. 87, VI, da Carta Estadual, o qual estatui a competência do Governador do Estado para dispor sobre a organização e o funcionamento da administração estadual, disposição aplicável, por simetria, aos Prefeitos Municipais. Ademais, percebe-se que o normativo impugnado estabelece comandos impositivos direcionados às atribuições próprias da autarquia prestadora dos serviços, entidade essa inserida na administração indireta pertencente ao Município, circunstância que também vulnera o art. 66, IV, da Constituição do Estado (“Art. 66. Ressalvado o disposto nesta Constituição, são de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que disponham sobre: [...] IV - criação, estruturação e atribuições das Secretarias de Estado e órgãos da administração pública.”).
2.7. Em casos análogos, sobre a inconstitucionalidade formal derivada da intromissão parlamentar no campo de atuação típico do Poder Executivo, já decidiu este Colegiado:
“Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei nº 6.466/2015 do Município de Cascavel (pr). Norma que dispõe sobre: a) a utilização exclusiva da bilhetagem eletrônica no transporte coletivo urbano; b) proíbe o repasse dos custos da medida para os usuários; c) proibição de demissão dos empregados que atualmente exercem a função de cobrador; d) autoriza a comercialização do verso do cartão eletrônico como espaço publicitário. Preliminar. Ação conhecida em parte, tão somente com relação aos parâmetros de controle previstos na Constituição do Estado do Parana. Art. 101, vii, f, da Constituição Estadual. Mérito. Projeto de lei de autoria de membro do Poder Legislativo Municipal. Ingerência na forma de prestação do serviço público local, suprimindo do Poder Executivo a condução dos contratos administrativos. Inconstitucionalidade verificada. Vício formal de iniciativa. Artigo 7º da constituição estadual. Ação julgada procedente”.(TJPR - Órgão Especial - 0060804-49.2019.8.16.0000 -
Rel.: Desembargador Hamilton Mussi Corrêa -
J. 10.06.2020)
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL Nº 13.389/2019, QUE ALTEROU O ART. 56, § 3º E , DA LEI MUNICIPAL Nº 7.018/2002, COM REDAÇÃO DADA PELA LEI MUNICIPAL Nº 10.259/2010. FORMA DE COMERCIALIZAÇÃO DE BILHETES ELETRÔNICOS DO TRANSPORTE PÚBLICO MUNICIPAL. VÍCIO FORMAL. OCORRÊNCIA. INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO NÃO OBSERVADA. ARTS. 7º, 66, IV E 87, IV E VI, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. ARTS. , 61, § 1º, II, B E 85, IV, A, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NORMAS DE OBSERVÂNCIA OBRIGATÓRIA. DANO IRREPARÁVEL OU DE DIFÍCIL REPARAÇÃO. FUMUS BONI IURIS E PERICULUM IN MORA CARACTERIZADOS. PEDIDO DE MEDIDA CAUTELAR DEFERIDO. É de se deferir o pedido de medida cautelar se presentes os requisitos do fumus boni iuris e periculum in mora”.(TJPR - Órgão Especial - 0029789-62.2019.8.16.0000 - Ponta Grossa -
Rel.: Desembargador Rogério Kanayama -
J. 19.05.2020)
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – PROMULGAÇÃO DA LEI ESTADUAL Nº 19.442/2018, QUE “DISPÕE SOBRE GRATUIDADE OU DESCONTO NO TRANSPORTE EM LINHAS COLETIVAS INTERMUNICIPAIS AOS IDOSOS COM IDADE IGUAL OU SUPERIOR A SESSENTA ANOS” – PROPOSIÇÃO DE INICIATIVA PARLAMENTAR – INVASÃO DA ESFERA DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO – ART. 87, VI DA CONSTITUIÇÃO DO PARANÁ - VÍCIO FORMAL CONFIGURADO – OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES (ART. 7º DA CE/PR) - PRECEDENTES - INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA - AÇÃO JULGADA PROCEDENTE”.(TJPR - Órgão Especial - 0027278-91.2019.8.16.0000 -
Rel.: Desembargador Prestes Mattar -
J. 10.03.2020)
2.8. Em idêntico sentido, elencam-se os seguintes precedentes da Corte Suprema:
E M E N T A: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI Nº 10.640/1998 DO ESTADO DE SANTA CATARINA – DIPLOMA LEGISLATIVO QUE RESULTOU DE INICIATIVA PARLAMENTAR – CONCESSÃO DE VALE-TRANSPORTE A SERVIDORES PÚBLICOS, INDEPENDENTEMENTE DA DISTÂNCIA DO DESLOCAMENTO – USURPAÇÃO DO PODER DE INICIATIVA DO PROCESSO LEGISLATIVO RESERVADO, NOTADAMENTE, AO GOVERNADOR DO ESTADO – OFENSA AO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA SEPARAÇÃO DE PODERES – INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL – AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE. PROCESSO LEGISLATIVO E INICIATIVA RESERVADA DAS LEIS O desrespeito à prerrogativa de iniciar o processo legislativo, que resulte da usurpação do poder sujeito à cláusula de reserva, traduz vício jurídico de gravidade inquestionável, cuja ocorrência reflete típica hipótese de inconstitucionalidade formal, apta a infirmar, de modo irremissível, a própria integridade do ato legislativo eventualmente editado. Situação ocorrente na espécie, em que diploma legislativo estadual, de iniciativa parlamentar, institui vale-transporte em favor de servidores públicos, independentemente da distância do seu deslocamento: concessão de vantagem que, além de interferir no regime jurídico dos servidores públicos locais, também importa em aumento da despesa pública (RTJ 101/929 – RTJ 132/1059 – RTJ 170/383, v.g.). A usurpação da prerrogativa de iniciar o processo legislativo qualifica-se como ato destituído de qualquer eficácia jurídica, contaminando, por efeito de repercussão causal prospectiva, a própria validade constitucional da norma que dele resulte. Precedentes. Doutrina. Nem mesmo a ulterior aquiescência do Chefe do Poder Executivo mediante sanção do projeto de lei, ainda quando dele seja a prerrogativa usurpada, tem o condão de sanar esse defeito jurídico radical. Insubsistência da Súmula nº 5/STF, motivada pela superveniente promulgação da Constituição Federal de 1988. Doutrina. Precedentes. SIGNIFICAÇÃO CONSTITUCIONAL DO REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS (CIVIS E MILITARES) – A locução constitucional “regime jurídico dos servidores públicos” corresponde ao conjunto de normas que disciplinam os diversos aspectos das relações, estatutárias ou contratuais, mantidas pelo Estado com os seus agentes. Nessa matéria, o processo de formação das leis está sujeito, quanto à sua válida instauração, por efeito de expressa reserva constitucional, à exclusiva iniciativa do Chefe do Poder Executivo. Precedentes.(ADI 1809, Relator (a): CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 29/06/2017, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-176 DIVULG 09-08-2017 PUBLIC 10-08-2017)
Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 3.449/04 DO DISTRITO FEDERAL. PROIBIÇÃO DE COBRANÇA DE ASSINATURA BÁSICA NOS SERVIÇOS DE ÁGUA, LUZ, GÁS, TV A CABO E TELEFONIA. INCONSTITUCIONALIDADE. COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA LEGISLAR E PRESTAR OS SERVIÇOS PÚBLICOS DE TELECOMUNICAÇÕES E ENERGIA ELÉTRICA (CF, ART. 21, XI E XII, ‘b’, E 22, IV). FIXAÇÃO DA POLÍTICA TARIFÁRIA COMO PRERROGATIVA INERENTE À TITULARIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO (CF, ART. 175, PARÁGRAFO ÚNICO, III). AFASTAMENTO DA COMPETÊNCIA CONCORRENTE DO ESTADO-MEMBRO PARA LEGISLAR SOBRE CONSUMO (CF, ART. 24, V E VII). USUÁRIO DE SERVIÇOS PÚBLICOS CUJO REGIME GUARDA DISTINÇÃO COM A FIGURA DO CONSUMIDOR (CF, ART. 175, PARÁGRAFO ÚNICO, II). PRECEDENTES. SERVIÇOS DE FORNECIMENTO DE ÁGUA E GÁS. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO (CF, ART. ). PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. 1. O sistema federativo instituído pela Constituição Federal de 1988 torna inequívoco que cabe à União a competência legislativa e administrativa para a disciplina e a prestação dos serviços públicos de telecomunicações e energia elétrica (CF, arts. 21, XI e XII, ‘b’, e 22, IV). 2. A Lei nº 3.449/04 do Distrito Federal, ao proibir a cobrança da tarifa de assinatura básica “pelas concessionárias prestadoras de serviços de água, luz, gás, TV a cabo e telefonia no Distrito Federal” (art. 1º, caput), incorreu em inconstitucionalidade formal, porquanto necessariamente inserida a fixação da ”política tarifária” no âmbito de poderes inerentes à titularidade de determinado serviço público, como prevê o art. 175, parágrafo único, III, da Constituição, elemento indispensável para a preservação do equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão e, por consequência, da manutenção do próprio sistema de prestação da atividade. 3. Inexiste, in casu, suposto respaldo para o diploma impugnado na competência concorrente dos Estados-membros para dispor sobre direito do consumidor (CF, art. 24, V e VII), cuja interpretação não pode conduzir à frustração da teleologia da referida regra expressa contida no art. 175, parágrafo único, III, da CF, descabendo, ademais, a aproximação entre as figuras do consumidor e do usuário de serviços públicos, já que o regime jurídico deste último, além de informado pela lógica da solidariedade social (CF, art. , I), encontra sede específica na cláusula “direitos dos usuários” prevista no art. 175, parágrafo único, II, da Constituição. 4. Ofende a denominada reserva de administração, decorrência do conteúdo nuclear do princípio da Separação de Poderes (CF, art. ), a proibição de cobrança de tarifa de assinatura básica no que concerne aos serviços de água e gás, em grande medida submetidos também à incidência de leis federais (CF, art. 22, IV), mormente quando constante de ato normativo emanado do Poder Legislativo fruto de iniciativa parlamentar, porquanto supressora da margem de apreciação do Chefe do Poder Executivo Distrital na condução da Administração Pública, no que se inclui a formulação da política pública remuneratória do serviço público. 5. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente.(ADI 3343, Relator (a): AYRES BRITTO, Relator (a) p/ Acórdão: LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 01/09/2011, DJe-221 DIVULG 21-11-2011 PUBLIC 22-11-2011 EMENT VOL-02630-01 PP-00001 RTJ VOL-00234-01 PP-00009)
2.9. No caso em epígrafe, a lei de iniciativa parlamentar inova na ordem jurídica ao proibir a cobrança da tarifa básica de água, circunstância que implica, a um só tempo, usurpação da competência do Chefe do Poder Executivo para estabelecer as diretrizes relativas à condução da Administração Pública e ingerência indevida na autonomia da autarquia municipal responsável pela prestação dos serviços de fornecimento de água (SAAE).
2.10. Afigura-se presente, portanto, a fumaça do bom direito apta a justificar o deferimento da tutela cautelar almejada.
2.11. Sob outro vértice, o periculum in mora também resta evidenciado, pois, caso a eficácia do diploma impugnado não seja sustada, este poderá repercutir em graves prejuízos ao erário municipal, que será privado das receitas derivadas da cobrança da tarifa básica de água. Como é evidente, esse cenário se afigura ainda mais delicado no atual período de carestia de recursos propulsionado pelas medidas de combate à pandemia do COVID-19.
2.12. Em razão da excepcional urgência do pleito, o deferimento da medida se dá de forma monocrática, ad referendum do Colegiado, e mediante diferimento do exercício do contraditório pelos interessados, com fundamento no art. 10, § 3º, da Lei nº 9.868/99 (cf. precedentes deste Órgão nesse sentido, a exemplo:[1] TJPR - Órgão Especial - AI - 1507204-7 - Curitiba -
Rel.: Desembargador Paulo Cezar Bellio - Por maioria -
J. 05.06.2017; TJPR - Órgão Especial - AI - 1583131-7 - Curitiba -
Rel.: Desembargador Paulo Cezar Bellio - Por maioria -
J. 20.03.2017).
3. Diante do exposto, presentes os pressupostos da plausibilidade jurídica da argumentação e do perigo na demora, concede-se monocraticamente a medida cautelar ad referendum do Órgão Especial ao efeito de suspender os efeitos da Lei Municipal nº 5.189/2020, desde a data de sua publicação, ocorrida em 18/08/2020 (mov. 1.7).
Disponível em: https://tj-pr.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/1212124184/desaforamento-de-julgamento-488065020208160000-pr-0048806-5020208160000-acordao/inteiro-teor-1212124192

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