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19 de Maio de 2022
  • 2º Grau
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Tribunal de Justiça do Paraná TJ-PR - Desaforamento de Julgamento: 0028440-87.2020.8.16.0000 PR 0028440-87.2020.8.16.0000 (Acórdão)

Tribunal de Justiça do Paraná
ano passado
Detalhes da Jurisprudência
Órgão Julgador
Órgão Especial
Publicação
19/03/2021
Julgamento
16 de Março de 2021
Relator
Desembargador Fernando Paulino da Silva Wolff Filho
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Ementa

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL Nº 15.620/2020, QUE ALTEROU A REDAÇÃO DOS INCISOS I E II DO ART. DA LEI Nº 10.595/2002, QUE DISPÕE SOBRE O SERVIÇO FUNERÁRIO EM CURITIBA. POSSIBILIDADE DE O USUÁRIO DO SERVIÇO OPTAR POR EMPRESA NÃO INTEGRANTE DO SISTEMA FUNERÁRIO MUNICIPAL EM APENAS DUAS HIPÓTESES: A) “QUANDO O ÓBITO OCORRER EM CURITIBA, O DOMICÍLIO DO FALECIDO FOR EM OUTRA CIDADE, O VELÓRIO E O SEPULTAMENTO OCORRER EM OUTRO MUNICÍPIO, O USUÁRIO PODERÁ OPTAR APENAS POR EMPRESA LEGALMENTE ESTABELECIDA NO MUNICÍPIO DE RESIDÊNCIA DA PESSOA FALECIDA”; B) “QUANDO O CORPO DO FALECIDO FOR ENCAMINHADO AO INSTITUTO MÉDICO LEGAL – IML, LOCALIZADO EM CURITIBA, DESDE QUE O VELÓRIO E SEPULTAMENTO SEJAM REALIZADOS FORA DESTA CAPITAL, O USUÁRIO PODERÁ OPTAR APENAS POR EMPRESA FUNERÁRIA LEGALMENTE ESTABELECIDA NO MUNICÍPIO DE RESIDÊNCIA DA PESSOA FALECIDA”. PRELIMINARES.

2. INEXISTÊNCIA DE COTEJO ANALÍTICO ENTRE AS NORMAS IMPUGNADAS E AQUELAS INDICADAS COMO PARÂMETRO. REJEIÇÃO. PETIÇÃO INICIAL QUE ATENDE OS PRESSUPOSTOS DO ART. DA LEI Nº 9.868/99. MÉRITO. 1. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. INEXISTÊNCIA. SERVIÇOS FUNERÁRIOS QUE SE INSEREM NA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA MUNICIPAL. INTERESSE LOCAL (ART. 17, I, DA CE, E 30, V, DA CF). PRECEDENTES DO STF E DO ÓRGÃO ESPECIAL. SERVIÇOS QUE COMPREENDEM TODOS OS PROCEDIMENTOS FUNERÁRIOS, INCLUSIVE O TRASLADO DE CORPOS SEM VIDA, QUE NÃO SE CONFUNDE COM O TRANSPORTE INTERMUNICIPAL E INTERESTADUAL DE PASSAGEIROS, DE COMPETÊNCIA, RESPECTIVAMENTE, DO ESTADO E DA UNIÃO (ARTS. 25, § 1º, E 21, XII, E, DA CF). 2. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. INEXISTENTE O VÍCIO SOB A ÓTICA DOS PRINCÍPIOS DA LIVRE INICIATIVA E DA LIVRE CONCORRÊNCIA (ARTS. 139 DA CE E 170, CAPUT , I E II, DA CF). SERVIÇO PÚBLICO. SUBMISSÃO A REGIME JURÍDICO DIFERENCIADO, EM ESPECIAL AO PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO SOBRE O PRIVADO. NÃO INCIDÊNCIA DOS PRINCÍPIOS DA LIVRE INICIATIVA E DA LIVRE CONCORRÊNCIA. CONFIGURADO, TODAVIA, VÍCIO MATERIAL POR OFENSA À PROPORCIONALIDADE E AO DEVIDO PROCESSO LEGAL SUBSTANTIVO. NORMA QUE PASSA NO TESTE DA ADEQUAÇÃO, PORÉM QUE NÃO SATISFAZ OS CRITÉRIOS DA NECESSIDADE E PROPORCIONALIDADE EM SENTIDO ESTRITO. FIM OBJETIVADO PELO LEGISLADOR QUE PODE SER ALCANÇADO POR MEIOS MENOS GRAVOSOS, COM EQUIVALENTE EFICÁCIA (AUMENTO DO RIGOR NO CADASTRAMENTO DE EMPRESAS NÃO CONCESSIONÁRIAS, INCREMENTO NAS OPERAÇÕES DE FISCALIZAÇÃO, ETC.). LIBERDADE DE ESCOLHA DAS FAMÍLIAS ENLUTADAS EXCESSIVAMENTE AFETADA. RESTRIÇÃO DESPROPORCIONAL E INJUSTIFICADA QUE VULNERA O PRINCÍPIO DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL RECONHECIDA.PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. (TJPR - Órgão Especial - 0028440-87.2020.8.16.0000 - * Não definida - Rel.: Desembargador Fernando Paulino da Silva Wolff Filho - J. 16.03.2021)

Acórdão

Vistos, etc.I – Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido cautelar, proposta por parlamentares estaduais em face da Lei Municipal nº 15.620 de 24.03.2020, que alterou os incisos I e II do artigo da Lei n.º 10.595, de 05.12.2002, a qual dispõe sobre o Serviço Funerário no Município de Curitiba.É a redação da lei impugnada:“LEI Nº 15.620, de 24.03.2020.Altera incisos I e II do art. da Lei nº 10.595, de 5 de dezembro de 2002, que dispõe sobre o Serviço Funerário no Município de Curitiba.A CÂMARA MUNICIPAL DE CURITIBA, CAPITAL DO ESTADO DO PARANÁ, aprovou e eu, Prefeito Municipal, sanciono a seguinte lei:Art. Os incisos I e II do art. da Lei nº 10.595, de 5 de dezembro de 2002, passa a vigorar com a seguinte redação:I - quando o óbito ocorrer em Curitiba, o domicílio do falecido for em outra cidade, o velório e sepultamento ocorrer em outro município, o usuário poderá optar apenas por empresa funerária legalmente estabelecida no município de residência da pessoa falecida;II - quando o corpo do falecido for encaminhado ao Instituto Médico Legal - IML, localizado em Curitiba, desde que o velório e sepultamento sejam realizados fora desta capital, o usuário poderá optar apenas por empresa funerária legalmente estabelecida no município de residência da pessoa falecida.Art. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.PALÁCIO 29 DE MARÇO, 24 de março de 2020.Rafael Valdomiro Greca de Macedo – Prefeito Municipal.” Sustentam, em síntese, que a lei impugnada padece de vícios de inconstitucionalidade de ordem formal e material.Sob a perspectiva formal, afirmam que houve usurpação de competência do Estado do Paraná e da União, eis que a matéria regulada (transporte fúnebre intermunicipal e interestadual) extrapola o interesse local, violando os artigos 25, § 1º e 21, XII, ‘e’, da Constituição da Republica. Apontam, inclusive, que no âmbito da competência residual do Estado já fora editada a Lei nº 14.164, de 29.10.2009, que regulamenta o serviço funerário.No campo material, alegam que as exigências impostas pela nova lei constituem restrições infundadas e que violam os direitos dos familiares da pessoa falecida na capital, retirando-lhes o direito de escolha da empresa funerária de sua melhor preferência, ferindo, assim, normas relativas à dignidade da pessoa humana e à adequada prestação dos serviços públicos (art. 6.º, inciso X, do Código de Defesa do Consumidor; art. 6.º, inciso II da Lei Federal nº 13.460/2017 e Lei Federal nº 8.987/1995), além de afrontarem o direito da livre concorrência, da livre iniciativa (artigos 170, caput e inciso IV da Constituição da Republica e 139 da Constituição do Estado do Parana) e os direitos do consumidor (artigos 170, inciso V da Constituição da Republica e 145, da Constituição do Estado do Parana e art. , inciso X, do Código de Defesa do Consumidor). E, por fim, apontam lesão ao princípio da isonomia (art. , caput e inciso I da Constituição da Republica), uma vez que colocam em situação de desigualdade as empresas prestadoras de serviço funerário. Citam decisões que afastam requisitos exigidos pela nova lei, bem como julgados do Supremo Tribunal Federal e deste Tribunal de Justiça do Estado do Paraná sobre o transporte fúnebre intermunicipal e interestadual.Requerem a imediata concessão de medida cautelar para suspender a eficácia da Lei Municipal nº 15.620, 24.03.2020, com fundamento no art. 300 do Código de Processo Civil. Defendem a presença da verossimilhança das alegações e do perigo de dano, este materializado pelos seguintes fundamentos: a) familiares do falecido com residência em cidades em que não há serviço funerário ficarão obrigados a se submeter ao rodízio dos serviços da capital com preços tabelados; b) a desigualdade da norma pode gerar dificuldades econômicas de muitas empresas atuantes na capital, em violação aos princípios da livre iniciativa e da livre concorrência; c) o tratamento diferenciado e prioritário às empresas da capital, em momento de grande demanda pelos serviços funerários (Covid-19), está lesando a concorrência; e d) a nova lei pode causar situações extremas de sepultamento forçoso na capital, hipótese incidente quando na cidade de residência do falecido não haja serviço funerário.Ao final, no mérito, pedem a declaração de inconstitucionalidade da norma e juntam documentos (mov. 1.2/1.25).Por meio da decisão de mov. 32.1, excluí do bloco de constitucionalidade – é dizer, do conjunto de normas que servem de parâmetro de constitucionalidade – as normas infraconstitucionais invocadas pelos autores, quais sejam, as Leis Federais nº 13.460/2017 (defesa dos direitos dos usuários dos serviços públicos na administração pública), nº 8.987/1995 (concessão e permissão de serviços públicos) e nº 8.078/90 ( Código de Defesa do Consumidor). Na ocasião, tendo em vista a “relevância da matéria e seu especial significado para a ordem social e a segurança jurídica”, adotei o rito abreviado previsto no art. 12 da Lei nº 9.868/99, a fim de possibilitar o célere equacionamento da controvérsia.O Município de Curitiba aduz, em sede preliminar, que: a) no âmbito dos Tribunais de Justiça, não é cabível o controle concentrado em face da Constituição Federal; e b) o autor não se desincumbiu do ônus de proceder ao cotejo analítico entre os dispositivos impugnados e as normas da Constituição Estadual que aponta como violadas, além de ter pretendido amparar a inconstitucionalidade da lei municipal em supostas violações à legislação federal, o que é vedado nesta via. No mérito, defende que descabe falar em inconstitucionalidade formal na hipótese, já que o diploma impugnado não versa sobre transporte intermunicipal ou matéria de interesse regional, mas sobre os serviços funerários, os quais se inserem no rol dos assuntos de interesse local e, portanto, na esfera de competência legislativa privativa do Município (arts. 30, I e V, da CF e 17, I e V, da Constituição Estadual e 11, I, da Lei Orgânica do Município). Cita precedentes do STF que corroboram tal entendimento ( RE 387.990/SP, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 31/05/2004; ADI 1221, Re. Min. Carlos Velloso, DJ 31/10/2003 e ARE 862.377 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 03/12/2018), além de decisões deste Tribunal de Justiça (TJPR-OE, IDI 724.206-8/02, Rel. Desª. Regina Afonso Portes, J. 06/08/2012; decisões monocráticas: AI 0022947-32.2020.8.16.0000, Rel. Desª. Regina Afonso Portes, J. 18/05/2020; AI 0024451-73.2020.8.16.0000, Rel. Desª. Maria Aparecida Blanco de Lima, 21/05/2020; SL 000997-30.2020.8.16.9000, Des. Aldalberto Jorge Xisto Pereira, J. 19/06/2020). Destaca que, no exercício de sua competência constitucional, a municipalidade “administra o Sistema Funerário Municipal, o qual é prestado, atualmente, por 25 concessionárias selecionadas por procedimento licitatório realizado em 2012, que recolhem, a título de outorga, percentuais que variam entre 7,23% e 21,3% sobre o valor bruto da nota fiscal ao Fundo Municipal do Meio Ambiente, além do pagamento do ISS no valor de 5% do valor da nota fiscal” e que as referidas empreesas operam na modalidade de rodízio, sistemática que protege as famílias enlutadas da disputa de mercado entre as empresas funerárias e da famigerada prática do agenciamento de funerais. Ao que alega, também não se detecta a alegada inconstitucionalidade material, porquanto a lei objurgada vai ao encontro dos princípios da isonomia, proporcionalidade, dignidade da pessoa humana e da promoção da saúde pública, ao permitir maior controle e fiscalização do serviço pelo Município e evitar “o inadequado manuseio de corpos, que pode acarretar a transmissão de doenças infecto-contagiosas”, sobretudo no período atual de pandemia da COVID-19 (mov. 73.1). Junta documentos (mov. 73.2/73.34).Em sede de informações, a Câmara Municipal de Curitiba pontua que o projeto de lei que culminou na legislação questionada teve origem na Sugestão Parlamentar nº 201.00069.2018, encaminhada ao Poder Executivo, com o escopo de “evitar a prática de agenciamento de corpos de pessoas que residem fora de Curitiba, mas acabam entrando em óbito na capital ou tem seu corpo encaminhado ao Instituto Médico Legal – IML da capital”. Segundo explica, tal sugestão foi encampada pelo Prefeito Municipal, que encaminhou a proposta legislativa à apreciação daquela edilidade. Frisa que o Município detém competência privativa para legislar sobre serviços funerários, tendo em vista se tratar de assunto no qual predomina o interesse local. Salienta que, diversamente do que sustenta a parte autora, “em tempo algum, a norma de Curitiba determina como se executarão serviços fora de seus limites – a intenção é de regramento única e exclusivamente dentro dos limites territoriais de Curitiba”. Propugna ainda que não há, na hipótese, violação aos princípios da livre iniciativa e da livre concorrência, pois se cuida de seara na qual vigora a supremacia do interesse público. Finalmente, alega que é indevida a invocação de normas infraconstitucionais em ação direta de inconstitucionalidade (mov. 75.1). Junta documentos (mov. 75.2).Igualmente notificada para manifestação de acordo com o rito abreviado previsto na Lei 9.868/99, a Procuradoria-Geral do Estado do Paraná pugna pela concessão da medida cautelar. Entende pela existência de vícios formais e materiais nos normativos questionados, a saber: “1º) exorbitação do campo de reserva legislativa por interesse local dos Municípios (art. 30, inc. I, CF), na medida em que tais normas transbordam em seus efeitos para os Municípios todos do interior do Estado do Paraná e, mais ainda, transbordam para os demais Estados-Membros, transbordam para outros Países, estando aí inequívoca inconstitucionalidade formal; 2º) violação generalizada, seriada, convergente e grave a direitos fundamentais (art. , e respectivo § 1º, CF), dado que, por tais normas municipais, as famílias enlutadas que tenham de realizar sepultamento de familiares em outros Municípios, outros Estados e outros Países se encontram impedidas de escolher serviços funerários compatíveis com seus interesses e possibilidades, e, por uma lógica de reserva de mercado, estão submetidas a escolher tão-apenas entre serviços funerários de empresas sediadas no Município de Curitiba ou empresas sediadas no Município em que ocorrerá o sepultamento, [...] no que se consuma inequívoca inconstitucionalidade material”; e “3º) violação a princípios constitucionais de defesa da concorrência e de defesa dos consumidores (art. 170, incs. IV e V, CF), dado que por tais normas municipais se engendra, de forma inequívoca, uma reserva de mercado às funerárias locais, fato jurídico já em si reprovável no plano local, e que, evidente, não traduz política que se possa projetar, nacional e internacionalmente, a famílias enlutadas sediadas em outros Municípios, outros Estados, outros Países, no que também aí se consuma inequívoca inconstitucionalidade material” (mov. 80.1).A Procuradoria-Geral de Justiça opina, prefacialmente, pela rejeição das preliminares: a) de não cabimento de ação direta em face da Constituição Federal, já que os dispositivos apontados como parâmetro constituem normas de absorção compulsória pelos Estados e Municípios (arts. , caput, e inciso I, 25, § 1º e 170, caput, e incisos IV e V, da CF); e b) de inexistência de cotejo analítico, vez que a leitura da petição inicial permite constatar que as normas atacadas foram devidamente cotejadas com o conjunto paramétrico apresentado, além do que “a pretensão inicial funda-se (também) em vício formal e, portanto, a inteligência do artigo da Lei Federal nº 9.868/99 autoriza, em casos tais, impugnação do ato normativo na íntegra, i.e, prescindindo-se do questionamento dito artigo por artigo” (mov. 83.1).Sobre o mérito da controvérsia, pronuncia-se pela procedência do pedido em razão de restar configurado vício material nos normativos questionados. Propugna que não se cogita de inconstitucionalidade formal devido à suposta invasão da competência material da União para a exploração dos serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros (art. 21, XII, e, da CF) e da competência residual atribuída aos Estados (art. 25, § 1º, da CF), isso porque os serviços funerários – que incluem a remoção e o traslado ou transporte do corpo ou partes sem vida até a entrega para sepultamento – incursionam no contexto do interesse local e consistem, portanto, em serviço público de competência municipal. Repisa, nesse sentido, que tal entendimento é confirmado pela doutrina, pela jurisprudência desta Corte de Justiça e do Supremo Tribunal Federal.No aspecto da inconstitucionalidade material, ressalta, de início, que, em se tratando de serviço público de titularidade do Município, não há que se falar em lesão aos princípios da liberdade de iniciativa e da livre concorrência. Por outro lado, ao que aduz, as normas impugnadas incidem em afronta ao devido processo legal substantivo (princípio da proporcionalidade). Segundo argumenta, apesar de as normas serem adequadas à promoção do fim colimado (limitar a margem de escolha de empresas funerárias para coibir o agenciamento de funerais e a atuação de “funerárias fantasmas”), estas se revelam desnecessárias e desproporcionais, porquanto, existindo outros meios eficazes para obter esse fim (condições mais rigorosas para o cadastramento das funerárias não integrantes do Sistema Funerário Municipal, aumento das operações de fiscalização, etc.), limitam de forma exagerada a liberdade de escolha dos usuários, os quais ficam adstritos às funerárias da Capital ou do município onde residia a pessoa falecida.Por fim, a Assembleia Legislativa do Estado do Paraná requer o ingresso no feito na qualidade de amicus curiae. Sustenta que, segundo a jurisprudência do STF, admite-se o ingresso do amicus desde que o pedido seja formulado antes da inclusão do feito em pauta para julgamento. Ao que alega, sua intervenção se justifica diante da relevância da questão constitucional debatida e de sua representatividade (mov. 87.1), pois: a) a controvérsia posta nos autos – relativa aos serviços funerários – “possui repercussão em amplo segmento econômico e social, atingindo direitos fundamentais de todos aqueles submetidos à norma”, cenário que se apresenta mais gravoso no momento atual, de pandemia da COVID-19; b) a matéria discutida impacta todos os Municípios do interior do Estado, o que, via de consequência, afeta a atuação da ALEP, “legítima representante desses Municípios, bem como dos interesses da população paranaense”; c) não fosse o bastante, a parte autora aduz existir vício formal na legislação combatida pelo fato de esta versar sobre transporte intermunicipal de corpos, tema que se insere na competência residual do Estado (art. 25, § 1º, da CF); d) o Estado já se desincumbiu de legislar sobre o tema, ao editar a Lei Estadual nº 14.164/2003, de autoria parlamentar, a qual estabelece que “o serviço funerário, incluindo a fabricação e o fornecimento de caixões mortuários, o transporte de mortos, a instalação e manutenção de velórios e outros serviços complementares, são livres à iniciativa privada, assegurada a livre vontade dos familiares do falecido” (mov. 87.1). Junta documentos (mov. 87.2 e 87.3).Admitiu-se o ingresso da Assembleia Legislativa do Estado do Paraná na condição de amicus curiae, sendo-lhe facultado apresentar memoriais escritos e realizar sustentação oral por ocasião do julgamento do feito. Na oportunidade, considerando que, embora intimada, a Procuradoria-Geral do Estado não se manifestou sobre o mérito da demanda, renovou-se sua intimação para que, querendo, suplementasse o petitório anteriormente apresentado (mov. 88.1).A Procuradoria-Geral do Estado opinou pela declaração de inconstitucionalidade formal e material dos normativos impugnados. Defendeu, em resumo, que estes implicam: a) extrapolação do campo de reserva legislativa atinente ao interesse local dos Municípios (art. 30, I, da CF), pois tais normas “transbordam em seus efeitos para os Municípios todos do interior do Estado do Paraná e, mais ainda, transbordam para os demais Estados-membros, transbordam para outros Países [...]”; b) vulneração a direitos fundamentais, sobretudo das “famílias enlutadas que tenham de realizar sepultamento de familiares em outros Municípios, outros Estados e outros Países [que] se encontram impedidas de escolher serviços funerários compatíveis, com seus interesses e possibilidades [...]”; e c) ofensa a princípios constitucionais de defesa da concorrência e de defesa dos consumidores (art. 170, IV e V, da CF), visto que “tais normas municipais se engendra, de forma inequívoca, uma reserva de mercado às funerárias locais, fato jurídico já em si reprovável no plano local [...] no que também aó se consuma inequívoca inconstitucionalidade material” (mov. 94.1).É o relatório. Voto.II – Fundamentação.Como se viu, a presente ação direta visa à declaração da inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 15.620 de 24.03.2020, que alterou os incisos I e II do artigo da Lei n.º 10.595, de 05.12.2002, a qual dispõe sobre o Serviço Funerário no Município de Curitiba.Este é o teor das normas impugnadas:“LEI Nº 15.620, de 24.03.2020.Altera incisos I e II do art. da Lei nº 10.595, de 5 de dezembro de 2002, que dispõe sobre o Serviço Funerário no Município de Curitiba.A CÂMARA MUNICIPAL DE CURITIBA, CAPITAL DO ESTADO DO PARANÁ, aprovou e eu, Prefeito Municipal, sanciono a seguinte lei:Art. 1º Os incisos I e II do art. da Lei nº 10.595, de 5 de dezembro de 2002, passa a vigorar com a seguinte redação:I - quando o óbito ocorrer em Curitiba, o domicílio do falecido for em outra cidade, o velório e sepultamento ocorrer em outro município, o usuário poderá optar apenas por empresa funerária legalmente estabelecida no município de residência da pessoa falecida;II - quando o corpo do falecido for encaminhado ao Instituto Médico Legal - IML, localizado em Curitiba, desde que o velório e sepultamento sejam realizados fora desta capital, o usuário poderá optar apenas por empresa funerária legalmente estabelecida no município de residência da pessoa falecida.Art. 2º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.PALÁCIO 29 DE MARÇO, 24 de março de 2020.Rafael Valdomiro Greca de Macedo – Prefeito Municipal.” (Destaquei) Como parâmetro de controle, são apontados os seguintes dispositivos: Constituição FederalArt. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:I - homens e mulheres são iguais em direitos e obrigações, nos termos desta Constituição;Art. 21. Compete à União:XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão:a) os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 8, de 15/08/95:) b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos;c) a navegação aérea, aeroespacial e a infra-estrutura aeroportuária;d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território;e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros;f) os portos marítimos, fluviais e lacustres;Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição.§ 1º São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição.Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:I - soberania nacional;II - propriedade privada;III - função social da propriedade;IV - livre concorrência;V - defesa do consumidor;VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003) VII - redução das desigualdades regionais e sociais;VIII - busca do pleno emprego;IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 6, de 1995) Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei. (Vide Lei nº 13.874, de 2019) Constituição EstadualArt. 139. A organização da atividade econômica, fundada na valorização do trabalho, na livre iniciativa e na proteção do meio ambiente, tem por objetivo assegurar existência digna a todos, conforme os mandamentos da justiça social e com base nos princípios, estabelecidos na Constituição Federal.Art. 145. O Estado, por lei e ação integrada com a União, Municípios e a sociedade, promoverá a defesa dos direitos sociais do consumidor, através de sua conscientização, da prevenção e responsabilização por danos a ele causados, democratizando a fruição de bens e serviços essenciais.Segundo relatado, por meio da decisão monocrática de seq. 32.1, procedi à exclusão do bloco de constitucionalidade – é dizer, do conjunto de normas que servem de parâmetro de constitucionalidade – das normas infraconstitucionais invocadas pelos autores, a saber, as Leis Federais nº 13.460/2017 (defesa dos direitos dos usuários dos serviços públicos na administração pública), nº 8.987/1995 (concessão e permissão de serviços públicos) e nº 8.078/90 ( Código de Defesa do Consumidor).Assim sendo, delimitado o conjunto paramétrico desta ação direta, passo ao exame das preliminares suscitadas pelo Município de Curitiba.Do não cabimento de ação direta em face da Constituição Federal.A municipalidade alega que a ação não pode ser conhecida em razão da invocação de disposições da Constituição Federal como parâmetro.Não lhe assiste razão.A despeito de os autores terem apontado a violação a normas constitucionais federais, o que se verifica é que os preceitos referidos são de absorção compulsória no âmbito dos Estados e Municípios, por versarem sobre direitos fundamentais e regras de competência (arts. 5º, caput, e inciso I, 21, XII, e, 25, § 1º e 170, caput, e incisos IV e V, da CF[1]).Em tais casos, como se depreende do repertório de precedentes da Suprema Corte, afigura-se legítimo o controle abstrato de constitucionalidade de lei municipal perante o Tribunal de Justiça:Ilustro:Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 106, I, C, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SERGIPE. ATRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA AO TRIBUNAL DE JUSTIÇA ESTADUAL PARA JULGAR AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI OU ATO NORMATIVO MUNICIPAL, TENDO COMO PARÂMETRO A CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ARTIGO 125, § 2º, DA CRFB/1988. PLURALIDADE DOS INTÉRPRETES DA CONSTITUIÇÃO. ATRIBUIÇÃO QUE NÃO É EXCLUSIVA DO PODER JUDICIÁRIO OU DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO. POSSIBILIDADE DE OS TRIBUNAIS DE JUSTIÇA EXERCEREM O CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE DE NORMAS MUNICIPAIS EM FACE DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA, QUANDO SE TRATE DE NORMAS DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. 1. É constitucional o exercício pelos Tribunais de Justiça do controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais em face da Constituição da Republica, quando se tratar de normas de reprodução obrigatória pelos Estados-membros. 2. As normas constitucionais de reprodução obrigatória, por possuírem validade nacional, integram a ordem jurídica dos Estados-membros ainda quando omissas em suas Constituições estaduais, inexistindo qualquer discricionariedade em sua incorporação pelo ordenamento local. 3. A pluralidade política e a forma de estado federalista conduzem à pluralização dos intérpretes da Constituição, desconstituindo qualquer vertente monopolista desta atribuição. 4. A pluralidade dos intérpretes da Constituição no Poder Judiciário deve respeitar as normas constitucionais de competência, pelo que descabe aos Tribunais de Justiça o exercício irrestrito do exame de constitucionalidade de lei ou de ato normativo municipal em face da Constituição da Republica. 5. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida para julgar improcedente o pedido, atribuindo ao art. 106, I, c, da Constituição do Estado de Sergipe interpretação conforme à Constituição, a fim de aclarar que a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo municipal perante o Tribunal de Justiça estadual somente poderá ter por parâmetro normas da Constituição Federal quando as mesmas forem de reprodução obrigatória na ordem constitucional local ou objeto de transposição ou remissão na Constituição estadual. Como tese de julgamento, firma-se o seguinte entendimento: É constitucional o exercício pelos Tribunais de Justiça do controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais em face da Constituição da Republica, quando se tratar de normas de reprodução obrigatória pelos Estados-membros. ( ADI 5646, Relator (a): LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 07/02/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-094 DIVULG 07-05-2019 PUBLIC 08-05-2019) Ementa: Recurso Extraordinário. Repercussão Geral. Ação direta de inconstitucionalidade estadual. Parâmetro de controle. Regime de subsídio. Verba de representação, 13º salário e terço constitucional de férias. 1. Tribunais de Justiça podem exercer controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais utilizando como parâmetro normas da Constituição Federal, desde que se trate de normas de reprodução obrigatória pelos Estados. Precedentes. 2. O regime de subsídio é incompatível com outras parcelas remuneratórias de natureza mensal, o que não é o caso do décimo terceiro salário e do terço constitucional de férias, pagos a todos os trabalhadores e servidores com periodicidade anual. 3. A “verba de representação” impugnada tem natureza remuneratória, independentemente de a lei municipal atribuir-lhe nominalmente natureza indenizatória. Como consequência, não é compatível com o regime constitucional de subsídio. 4. Recurso parcialmente provido. ( RE 650898, Relator (a): MARCO AURÉLIO, Relator (a) p/ Acórdão: ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 01/02/2017, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-187 DIVULG 23-08-2017 PUBLIC 24-08-2017) Dessa forma, ante a legitimidade do parâmetro delineado na peça vestibular, rejeito a preliminar.Da inexistência de cotejo analítico.Ainda em sede preliminar, o Município de Curitiba defende que os autores não realizaram o cotejo analítico entre as normas impugnadas e as normas constitucionais indicadas como parâmetro, circunstância que ensejaria a inépcia da inicial.Sem razão.A leitura da petição inicial permite constatar que os autores se desincumbiram do ônus de impugnar especificamente os normativos questionados (incisos I e II do art. 5º da Lei Municipal nº 15.620/2020) e de apresentar os fundamentos jurídicos em relação a cada uma das impugnações, em atendimento ao quanto disposto no art. , incisos I e II, da Lei nº 9.868/99:Art. 3º A petição indicará:I - o dispositivo da lei ou do ato normativo impugnado e os fundamentos jurídicos do pedido em relação a cada uma das impugnações;II - o pedido, com suas especificações.Parágrafo único. A petição inicial, acompanhada de instrumento de procuração, quando subscrita por advogado, será apresentada em duas vias, devendo conter cópias da lei ou do ato normativo impugnado e dos documentos necessários para comprovar a impugnação.Ainda que assim não fosse, como observa a Procuradoria-Geral de Justiça, nos casos de alegação de vício formal (como ocorre na espécie) – que pressupõe a nulidade total do ato normativo – admite-se a impugnação de sua integralidade sem a discriminação dos dispositivos inquinados de inconstitucionalidade.Nesse sentido:Ementa: CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PRELIMINARES DE INÉPCIA DA INICIAL, DE INCINDIBILIDADE DA LEI, E DE IMPOSSIBILIDADE DE CONTROLE CONCENTRADO DE DECRETO REGULAMENTAR REJEITADAS. PRELIMINAR DE AUSÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA PARCIALMENTE ACOLHIDA. DECRETOS ATACADOS QUE FORAM REVOGADOS OU CUJOS EFEITOS SE EXAURIRAM. CARÊNCIA SUPERVENIENTE DA AÇÃO. INTERESSE PROCESSUAL. UTILIZAÇÃO DE POLÍTICA DESONERATÓRIA PELO DF. ICMS. “GUERRA FISCAL”. ARTIGO 155, § 2º, INCISO XII, g, DA CF. LEI COMPLEMENTAR 24/75. NECESSIDADE DE CONSENSO DE TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. PARCIAL PROCEDÊNCIA. I - Rejeição da preliminar de inépcia da petição inicial pela ausência de indicação dos dispositivos legais apontados como violadores da Constituição Federal. Deixou evidenciado o autor que, no seu entender, os textos legais são, na sua integralidade, violadores do ordenamento constitucional pátrio. Possibilidade. Precedentes do STF. II - Rejeição da preliminar de incindibilidade das leis para efeitos do exercício do controle concentrado de constitucionalidade, posto que alegação dessa natureza não pode ser invocada quando o normativo atacado trata individualmente questões diferentes. III - Rejeição da alegação de impossibilidade de controle concentrado de decreto regulamentar, posto não se tratar de mero antagonismo entre ato infralegal, de um lado, e lei em sentido formal, de outro. A controvérsia enfrentada diz respeito ao ato administrativo normativo editado em perfeita consonância com a lei regulamentada, mas que, assim como ela, supostamente estaria a atentar contra o texto constitucional. IV - Alegação preliminar de ofensa indireta à Constituição que se confunde com próprio mérito da controvérsia travada. V - Acolhimento da alegação de ausência de pertinência temática do autor para a discussão da constitucionalidade da Lei 2.427, de 14 de julho de 1999, pois o mencionado diploma normativo não traz referência específica alguma à competência legislativa estadual, assim como não faz qualquer menção aos incentivos ou benefícios tributários relacionados ao ICMS. VI - O controle de constitucionalidade concentrado não encontra obstáculo na norma constitucional de eficácia contida. A regulamentação relegada à lei federal deve necessariamente respeitar os fins e os limites traçados pela norma constitucional, razão pela qual, quando violados algum destes, perfeitamente possível o exercício do controle de constitucionalidade. VII - O art. 155, § 2º, inciso XII, g, da Constituição Federal dispõe competir à lei complementar, mediante deliberação dos Estados membros e do Distrito Federal, a regulamentação de isenções, incentivos e benefícios fiscais a serem concedidos ou revogados, no que diz respeito ao ICMS. Evidente necessidade de consenso entre os entes federativos, justamente para evitar o deflagramento da perniciosa “guerra fiscal” entre eles. À lei complementar restou discricionária apenas a forma pela qual os Estados e o Distrito Federal implementarão o ditame constitucional. A questão, por sua vez, está regulamentada pela Lei Complementar 24/1975, que declara que as isenções a que se faz referência serão concedidas e revogadas nos termos dos convênios celebrados e ratificados pelos Estados e pelo Distrito Federal. VIII - Necessidade de aprovação pelo CONFAZ de qualquer política extrafiscal que implique na redução ou qualquer outra forma de desoneração do contribuinte em relação ao ICMS. Precedentes do STF. IX - O Decreto 20.957, de 13 de janeiro de 2000 teve os seus efeitos integralmente exauridos, enquanto que os Decretos 21.077/00, 21.082/00 e 21.107/00 foram revogados, fato que implicou na carência superveniente da ação. Interesse processual. X - Parcial procedência da ação para declarar a inconstitucionalidade do artigo 2º, inciso I e seus §§ 2º e 3º; do artigo 5º, seus incisos I, II e III e seu parágrafo único, inciso I; do artigo 6º, na sua integralidade; e dos parágrafos 1º e 2º, do artigo 7º, todos da Lei 2.483, de 19 de novembro de 1999. ( ADI 2549, Relator (a): RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 01/06/2011, DJe-189 DIVULG 30-09-2011 PUBLIC 03-10-2011 REPUBLICAÇÃO: DJe-209 DIVULG 28-10-2011 PUBLIC 03-11-2011 EMENT VOL-02618-01 PP-00024 RET v. 14, n. 82, 2011, p. 92-105) Diante do exposto, também rejeito a prefacial de ausência de cotejo analítico e de consequente inépcia da inicial.Do mérito.Dito isso, passo ao exame do mérito.Antes, porém, de adentrar à análise dos vícios formais e materiais discriminados na petição inicial, convém traçar um breve panorama a respeito da Lei nº 10.595/2002, que versa sobre o Sistema Funerário do Município de Curitiba, mais especificamente sobre as sucessivas modificações de seu art. 5º.Para tanto, peço licença para transcrever o quadro comparativo constante da peça inaugural (adaptado):LEI MUNICIPAL Nº 10.595/2002Redação originalRedação atribuída pela Lei nº 12.746/2008Redação atribuída pela Lei nº 15.620/2020 (ATUAL) Art. 5º. As empresas funerárias sediadas em outra localidade, somente poderão executar o serviço funerário no Município de Curitiba nas seguintes situações: I – quando o óbito tenha ocorrido em Curitiba e a família opte em efetuar o sepultamento em outra cidade, desde que a funerária seja a do local onde o usuário possua domicílio há mais de 02 (dois) meses, comprovado mediante documentação hábil; II – quando o óbito ocorrer em outro Município e a família optar pelo sepultamento em Curitiba, com prévia autorização do Serviço Funerário Municipal de Curitiba. § 1º Nas hipóteses previstas nos incisos I e II, as funerárias da Região Metropolitana de Curitiba, deverão estar regularizadas junto ao Município de origem, bem como previamente cadastradas no Serviço Funerário Municipal de Curitiba. § 2º As funerárias de outros Municípios deverão apresentar toda a documentação necessária para sua perfeita identificação, bem como dos seus funcionários.Art. 5º. O usuário do Serviço Funerário do Município de Curitiba, definido no art. 7º desta lei, poderá optar pela contratação de empresas prestadoras de serviço funerário não integrantes deste sistema e sediadas em outras cidades, apenas nas seguintes hipóteses: I - quando o domicílio do falecido for em outra cidade e o óbito tenha ocorrido em Curitiba, desde que o velório e o sepultamento sejam realizados fora desta capital; II - quando o domicílio do falecido for em outra cidade e que tenha sido o corpo encaminhado ao Instituto Médico Legal (IML) localizado em Curitiba, desde que o velório e sepultamento sejam realizados fora desta capital; III - quando o óbito e velório se derem na cidade do domicílio do falecido, desde que a família opte em sepultá-lo em Curitiba, com prévia autorização do Serviço Funerário Municipal. § 1º O usuário declarante deverá comprovar com documentos idôneos que o falecido tinha domicílio em outra cidade. § 2º Para as contratações excepcionais previstas nos incisos deste artigo, a funerária, estranha ao sistema de delegação dos serviços pelo Município de Curitiba, deverá estar devidamente cadastrada no Serviço Funerário Municipal de Curitiba e com sua documentação atualizada. (Redação dada pela Lei nº 12756/2008) Art. 5º. O usuário do Serviço Funerário do Município de Curitiba, definido no art. 7º desta lei, poderá optar pela contratação de empresas prestadoras de serviço funerário não integrantes deste sistema e sediadas em outras cidades, apenas nas seguintes hipóteses: I - quando o óbito ocorrer em Curitiba, o domicílio do falecido for em outra cidade, o velório e sepultamento ocorrer em outro município, o usuário poderá optar apenas por empresa funerária legalmente estabelecida no município de residência da pessoa falecida; (Redação dada pela Lei nº 15.620/2020) II - quando o corpo do falecido for encaminhado ao Instituto Médico Legal - IML, localizado em Curitiba, desde que o velório e sepultamento sejam realizados fora desta capital, o usuário poderá optar apenas por empresa funerária legalmente estabelecida no município de residência da pessoa falecida; (Redação dada pela Lei nº 15.620/2020) III - quando o óbito e velório se derem na cidade do domicílio do falecido, desde que a família opte em sepultá-lo em Curitiba, com prévia autorização do Serviço Funerário Municipal. § 1º O usuário declarante deverá comprovar com documentos idôneos que o falecido tinha domicílio em outra cidade. § 2º Para as contratações excepcionais previstas nos incisos deste artigo, a funerária, estranha ao sistema de delegação dos serviços pelo Município de Curitiba, deverá estar devidamente cadastrada no Serviço Funerário Municipal de Curitiba e com sua documentação atualizada. (Redação dada pela Lei nº 12756/2008) Segundo se observa, em sua redação original, a Lei nº 10.595/2002 apresentava restrição semelhante àquela disposta em sua atual redação – conferida pela Lei nº 15.620/2020 – no sentido de limitar a contratação de empresas não integrantes do Sistema Funerário Municipal apenas àquelas sediadas no Município de domicílio do falecido, mediante comprovação documental (“I – quando o óbito tenha ocorrido em Curitiba e a família opte em efetuar o sepultamento em outra cidade, desde que a funerária seja a do local onde o usuário possua domicílio há mais de 02 (dois) meses, comprovado mediante documentação hábil;”).No entanto, conforme relatam os autores, tal restrição foi declarada inconstitucional, na via difusa, no bojo de ação civil pública. Posteriormente, em sede de Apelação Cível, esse pronunciamento foi confirmado pela 4ª Câmara Cível[2] (TJPR - 4ª C.Cível - ACR - 492375-5 - Curitiba - Rel.: Desembargador Abraham Lincoln Calixto - Por maioria - J. 03.11.2009).Mais tarde, por meio da Lei Municipal nº 12.746/2008, as hipóteses de atuação de funerárias não concessionárias foram previstas, de maneira mais ampla, de modo a abarcar as situações em que: a) o domicílio do falecido fosse em outra localidade e o óbito tivesse ocorrido em Curitiba, desde que o velório e o sepultamento fossem realizados fora desta Capital; e b) o domicílio do falecido fosse em outra cidade, tendo sido o corpo encaminhado ao Instituto Médico Legal (IML) localizado em Curitiba, desde que o velório e o sepultamento fossem realizados fora desta Capital. Ou seja, empresas não integrantes do Sistema Funerário Municipal poderiam atuar, independemente da localização de sua sede, desde que o domicílio do falecido fosse em outro Município, que não Curitiba.Por sua vez, a novel legislação (Lei Municipal nº 15.620/2020) restabeleceu restrições à atuação de empresas não concessionárias, em termos mais estritos, condicionando sua contratação não só à comprovação de que o domicílio do falecido não seja em Curitiba, mas também à demonstração de que a empresa se encontra sediada no Município onde aquele residia (“II - quando o corpo do falecido for encaminhado ao Instituto Médico Legal - IML, localizado em Curitiba, desde que o velório e sepultamento sejam realizados fora desta capital, o usuário poderá optar apenas por empresa funerária legalmente estabelecida no município de residência da pessoa falecida; (Redação dada pela Lei nº 15.620/2020); III - quando o óbito e velório se derem na cidade do domicílio do falecido, desde que a família opte em sepultá-lo em Curitiba, com prévia autorização do Serviço Funerário Municipal”).Inconstitucionalidade formal.Feita essa digressão, passa-se a investigar o alegado vício de ordem formal no diploma objurgado.Nesse ponto, quanto à pretensa inconstitucionalidade decorrente de os normativos questionados supostamente repercutirem no transporte intermunicipal e interestadual de corpos sem vida – os quais se inseririam, respectivamente, na competência do Estado (art. 25, § 1º, da CF) e da União (art. 21, XII, e, da CF)– destaco que não existe mácula de inconstitucionalidade.Segundo a orientação assentada na Corte Suprema e neste Órgão Especial, os serviços funerários são considerados serviços públicos de competência legislativa municipal, por estarem compreendidos no âmbito do interesse local preconizado pelo art. 17, I, da Constituição Estadual e art. 30, inciso V, da CF.Nessa linha, colaciona-se precedente do Pretório Excelso também versando sobre a Lei n.º 10.595/2002, do Município de Curitiba, mais especificamente sobre a sistemática de rodízio estabelecida entre as funerárias:EMENTA Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Administrativo. Permissão de serviço funerário. Competência municipal. Sistema de rodízio. Ofensa aos princípios da livre concorrência e da ordem econômica. Não ocorrência. Poder de polícia. Possibilidade. Precedentes. 1. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI nº 1.221/RJ, Relator o Ministro Carlos Velloso, definiu que os serviços funerários são considerados serviços públicos de competência legislativa municipal, uma vez que abarcados pela expressão serviços públicos de interesse local, constante no art. 30, inciso V, da Constituição da Republica. 2. Nos termos do acórdão recorrido, a instituição do sistema de rodízio entre as funerárias no Município de Curitiba não inviabilizou o exercício da atividade econômica da agravante, tratando-se de mera manifestação do poder de polícia da Administração Pública, com base na supremacia do interesse público sobre o privado. 3. Agravo regimental não provido. 4. Majoração da verba honorária em valor equivalente a 10% (dez por cento) do total daquela já fixada (art. 85, §§ 2º, e 11, do CPC), observada a eventual concessão do benefício da gratuidade da justiça. ( ARE 862377 AgR, Relator (a): DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, julgado em 10/09/2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-257 DIVULG 30-11-2018 PUBLIC 03-12-2018) Em sentido semelhante, cita-se clássico aresto do STF sobre a matéria:EMENTA: CONSTITUCIONAL. MUNICÍPIO. SERVIÇO FUNERÁRIO. C.F., art. 30, V. I. - Os serviços funerários constituem serviços municipais, dado que dizem respeito com necessidades imediatas do Município. C.F., art. 30, V. II. - Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente. ( ADI 1221, Relator (a): CARLOS VELLOSO, Tribunal Pleno, julgado em 09/10/2003, DJ 31-10-2003 PP-00014 EMENT VOL-02130-01 PP-00023) Oportuno ainda mencionar os precedentes deste Colegiado exarados em âmbito de controle difuso de constitucionalidade, os quais replicam o entendimento sedimentado do STF:1) INCIDENTE DECLARATÓRIO DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 1.345/2005, DO MUNICÍPIO DE BARBOSA FERRAZ QUE DISCIPLINA O SERVIÇO FUNERÁRIO MUNICIPAL. ART. 3º, DA LEI MUNICIPAL QUE DELEGA SERVIÇO PÚBLICO FUNERÁRIO SEM PRÉVIO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. INCONSTITUCIONALIDADE 2 MATERIAL. OFENSA AO ART. 175, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. - O serviço funerário tem natureza jurídica de serviço público de índole ordinária e previsível não permitindo, portanto, seu enquadramento no instituto da autorização de serviço público, que, conforme a doutrina, exige que o serviço tenha caráter emergencial ou especial. Do mesmo modo o serviço funerário, por ser serviço público, não se subsume ao instituto da autorização, entendido como autorização de serviço privado. - A utilização equivocada do termo "autorização" não muda a disciplina jurídica, conteúdo, da norma atacada que se ajusta à hipótese de concessão e permissão, que, por expressa disposição constitucional, exige prévio procedimento licitatório (art. 175, da CF/88). - Uma vez que o disposto no art. , da Lei nº 1.345/2005 "autoriza" empresa particular a prestar serviço público funerário, sem prévia licitação, é manifesta sua inconstitucionalidade material. 2) ARTIGO , DA LEI Nº 1.345/2005. SUPOSTA ALEGADA INCONSTITUCIONALIDADE 3 FORMAL POR SE TRATAR DE DISCIPLINA DE TRANSPORTE INTERMUNICIPAL, CUJA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA É DO ESTADO. ALEGAÇÃO IMPROCEDENTE. - O art. , § 3º, da Lei nº 1.345/2005, não padece de vício de inconstitucionalidade formal, pois em nenhum momento trata de transporte intermunicipal, matéria de competência Estadual, apenas disciplina a delegação dos serviços de "sepultamento" (art. 6º, caput). O § 3º, do artigo 6º, também não trata de transporte funerário intermunicipal, ele tão somente disciplina a forma pela qual se deve "efetuar o sepultamento... quando o óbito ocorrer fora do município", exigindo que a funerária de outra localidade terceirize para funerária local"o atendimento de todo o serviço funerário."3) ARTIGO E DA LEI Nº 1.345/2005. EXCLUSIVIDADE NA PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO FUNERÁRIO PELA EMPRESA DELEGADA SUPOSTA INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA LIVRE 4 INICIATIVA, DA RAZOABILIDADE E DA EFICIÊNCIA. INOCORRÊNCIA. - O Poder Público pode delegar serviço público, mediante concessão ou permissão, sob o regime de exclusividade da prestação do serviço pelo particular vencedor do procedimento licitatório. Consoante já decidiu o excelso Supremo Tribunal Federal "Os regimes jurídicos sob os quais em regra são prestados os serviços públicos importam em que essa atividade seja desenvolvida sob privilégio, inclusive, em regra, o da exclusividade na exploração da atividade econômica em sentido amplo a que corresponde a sua prestação." Uma vez que o serviço funerário se qualifica como serviço público, que pode ser delegado mediante concessão ou permissão sob exclusividade, como ocorre na maioria das vezes, não há que se falar em ofensa ao princípio da livre concorrência (art. 170, IV, da CF). (TJPR - Órgão Especial - IDI - 548777-0/01 - Barbosa Ferraz - Rel.: Desembargador Jesus Sarrão - Unânime - J. 07.10.2011) INCIDENTE DE DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE - ART. , I e II DA LEI MUNICIPAL Nº 12756/08 - SERVIÇOS FUNERÁRIOS - CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO - 1 - REGULAMENTAÇÃO REALIZADA PELO MUNICÍPIO - 2 - NÃO OFENSA AO PRINCÍPIO DA LIVRE CONCORRÊNCIA - AÇÃO IMPROCEDENTE. 1- Trata-se na hipótese de serviço público, o qual poderia ser prestado diretamente pelo Município, porém tendo ele delegado a execução de tal atividade a particulares, é evidente que lhe incumbe disciplinar e regulamentar a forma com que tal serviço será desenvolvido, nos domínios de sua territorialidade, bem como, quais são os direitos de seus respectivos usuários. Por essa razão a exigência prevista na mencionada lei encontra- se perfeitamente autorizada pelo art. 175 da CF e pelos arts. 30, I e 146 da CE, na medida em que compete ao Município, legislar sobre assunto de interesse local. 2- Não se aplica ao caso, o princípio da livre iniciativa econômica, porquanto o serviço funerário é público e, como tal, se submete a regime jurídico diferenciado, em especial aos princípios da supremacia do interesse público sobre o privado e ao da continuidade e regularidade na sua prestação. (TJPR - Órgão Especial - IDI - 724206-8/02 - Curitiba - Rel.: Desembargadora Regina Afonso Portes - Por maioria - J. 06.08.2012) Transcreve-se excerto bastante didático do voto prolatado pela e. Desembargadora Regina Afonso Portes no IDI nº 724206-8/02, que tinha por objeto o art. da Lei Municipal nº 10.595/02, na redação dada pela Lei Municipal nº 12.756/08:“Extrai-se dos autos que o apelante ajuizou ação civil pública, na qual pretende seja declarada incidentalmente, a inconstitucionalidade do artigo . da Lei Municipal n.º 12.756/08 de Curitiba , que alterou a redação do art. , incisos I e II da Lei Municipal nº 10.595/2002Dispõe referido artigo:Art. O art. da Lei 10595, de dezembro de 2002, passa a vigorar com a seguinte redação: ‘art. 5º- O usuário do Serviço Funerário do Município de Curitiba, definido no art. desta Lei, poderá optar pela contratação de empresas prestadoras de serviços funerários não integrantes deste sistema e sediadas em outras cidades, apenas nas seguintes hipóteses:I- quando o domicílio do falecido for em outra cidade e o óbito tenha ocorrido em Curitiba, desde que o velório e o sepultamento sejam realizados fora desta Capital;II- quando o domicílio do falecido for em outra cidade e que tenha sido o corpo encaminhado ao Instituto Médico Legal (IML) localizado em Curitiba, desde que o velório e sepultamento sejam realizados fora desta Capital.O acórdão que suscitou o incidente, entendeu que a legislação municipal estabelece uma reserva de mercado, na medida em que restringe demasiadamente, a atuação de empresas prestadoras de serviço funerário sediadas em outras cidades, criando um verdadeiro protecionismo, de forma a violar a livre concorrência e iniciativa. Ainda que referido dispositivo legal, viola o artigo 170, caput, inciso IV e o parágrafo único da Constituição Federal.Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:IV - livre concorrência§ único - é assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei.Denota-se que o serviço prestado pelas funerárias, é um serviço público de titularidade dos entes municipais.[...] A natureza jurídica do serviço funerário como serviço público foi expressamente mencionada por Hely Lopes Meirelles, verbis: "... O serviço funerário é da competência municipal, por dizer respeito a atividades de precípuo interesse local, quais sejam, a confecção de caixões, a organização de velório, o transporte de cadáveres e a administração de cemitérios. As três primeiras podem ser delegadas pela Municipalidade, com ou sem exclusividade, a particulares que se proponham a executá-las mediante concessão ou permissão, como pode o Município realizá-la por suas repartições, autarquias ou entidades paraestatais.Quando delegados esses serviços particulares, serão executados sob fiscalização e controle da Prefeitura, para que se assegurem o bom atendimento do público e a modicidade das tarifas. Este poder de regulamentação é irrenunciável e pode ser exercido ainda que omitido na delegação, porque a polícia mortuária e a fiscalização dos serviços concedidos são atributos do Município, como entidade delegante." (Direito Municipal Brasileiro ", 16ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 465.) Portanto, sua regulamentação é de incumbência da administração municipal, em estrita obediência ao texto constitucional.Artigo 30 da CF:. Compete aos municípiosV- organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão os serviços públicos de interesse local, incluindo o de transporte coletivo, que tem caráter essencial.Convém relembrar que a Administração Pública é regida pelo princípio da supremacia do interesse público sobre o privado, não podendo haver sobreposição do interesse das permissionárias, sendo que a melhor forma de atender o interesse público, no caso, é através de regulamentação por parte do Poder Público.Esse Tribunal já decidiu que:" Sendo legítimo o interesse do Município, no exercício do poder de polícia, em condicionar e delimitar o exercício da atividade das permissionárias, fiscalizando e regulamentando o funcionamento dos serviços funerários no resguardo do interesse da coletividade, incabível a concessão de liminar, permitindo a escolha pela agravante da funerária que desejar para atender a seus associados, independentemente da escala de plantões do município "( Agravo de Instrumento nº 142537-4, 5ª Câmara Cível, Rel. Des. ANTÔNIO GOMES DA SILVA, Publicada em 20/10/2003A imposição estabelecida na lei supra mencionada, não invade a competência legislativa de outros municípios, pois se limita a impedir que outras empresas, que não as suas permissionárias, prestem o serviço público do qual é titular.A lei proíbe que, nos casos de sepultamento em outros municípios, seja o velório realizado no Município de Curitiba, por empresa funerária de outra municipalidade, o que não demonstra qualquer vestígio de inconstitucionalidade.O serviço público em questão, compreende todos os procedimentos funerários, desde a preparação do corpo até o sepultamento.Assim sendo, não existe qualquer razão para permitir que, empresas de outros municípios prestem o serviço - ou parte dele-, dentro dos limites do Município de Curitiba, já que existem empresas permissionárias de tal serviço no âmbito desta municipalidade.Sobre o tema este Órgão Especial já se manifestou, quando do julgamento do Incidente de Inconstitucionalidade, relativamente à Lei oriunda do Município de Barbosa Ferraz.[...] O Supremo Tribunal Federal possui precedente antigo, no sentido de que o Município pode retirar da livre atuação privada, o serviço público funerário, verbis:"ORGANIZAÇÃO DE SERVIÇOS PUBLICOS MUNICIPAIS. ENTRE ESTES ESTAO OS SERVIÇOS FUNERARIOS. OS MUNICÍPIOS PODEM, POR CONVENIENCIA COLETIVA E POR LEI PROPRIA, RETIRAR A ATIVIDADE DOS SERVIÇOS FUNERARIOS DO COMERCIO COMUM."(STF; RE 49988, Rel. Min. Hermes Lima, 2ª T, julgado em 30/08/1963, DJ 03-10-1963)[...] A Concessão de serviço público é a delegação pelo Estado, em atribuir o exercício de um serviço público a alguém que aceita prestá-lo em nome próprio, por sua conta e risco, nas condições fixadas e alteráveis unilateralmente pelo Poder Público. Mas sob garantia contratual de um equilíbrio econômico-financeiro, remunerando-se pela própria exploração do serviço, e geral e basicamente, mediante tarifas cobradas diretamente dos usuários do serviço.Assim, uma vez que o serviço funerário se qualifica como serviço público, que pode ser delegado, mediante concessão ou permissão, sob exclusividade, como ocorre na maioria das vezes, não há que se falar em ofensa ao princípio da livre iniciativa ou da livre concorrência (art. 170, IV, da CF), nem ao princípio da razoabilidade, vez que a imposição de que o serviço funerário seja prestado por funerária local, decorre da própria exclusividade do serviço público, a ser prestado nos limites do Município.[...] Assim diante do acima exposto, não há como considerar inconstitucional a aludida lei municipal, porque apenas regulamenta que os serviços funerários no âmbito do Município de Curitiba, serão realizados exclusivamente pelas empresas aqui sediadas. Os municípios detêm competência constitucional para a regulamentação do serviço funerário e a lei municipal editada, é oriunda dessa competência.Conclui-se portanto, que restou demonstrada no caso em análise (i) a competência do Município para legislar sobre o tema dos serviços funerários, e (ii) a ausência de ofensa aos termos da Constituição Federal em seu art. 170, que trata do princípio da livre concorrência.Assim, acompanhado o bem lançado parecer ministerial, voto pela improcedência do presente incidente da declaração de inconstitucionalidade, determinando a remessa dos autos á 4ª Câmara Cível deste Tribunal, para que prossiga com o julgamento do recurso apelatório”.Da detida leitura das razões de decidir dos precedentes elencados, é possível extrair as seguintes conclusões: a) os serviços fúnebres se inserem na competência legislativa municipal e compreendem não só a administração de cemitérios, mas todos os procedimentos funerários, como a confecção de caixões, preparação de funerais e, também, o traslado de corpos sem vida; b) como titular do serviço público, o Município pode prestá-lo diretamente, retirando o serviço do âmbito da iniciativa privada, ou pode optar por delegá-lo ao particular, mediante procedimento licitatório (concessão ou permissão de serviço público), hipótese em que a atividade se sujeitará à rigorosa fiscalização por parte do Poder Público no exercício de seu legítimo poder de polícia.Após esses apontamentos jurisprudenciais e doutrinários, fica evidente que, se o Município pode o mais (retirar o serviço fúnebre da iniciativa privada, prestando-o diretamente), pode o menos, isto é, fiscalizar a atividade e estabelecer restrições à atuação das empresas funerárias, mormente em se tratando de empresas não concessionárias, que não se sagraram vencedoras no certame licitatório realizado pelo ente municipal (como é o caso das empresas advindas de outras localidades, não integrantes do Sistema Funerário Municipal).Com efeito, quando o art. da Lei Municipal nº 10.595/2002 (na redação conferida pela Lei Municipal nº 15.620/2020) limita a atuação de empresas não concessionárias às hipóteses que especifica (“I - quando o óbito ocorrer em Curitiba, o domicílio do falecido for em outra cidade, o velório e sepultamento ocorrer em outro município, o usuário poderá optar apenas por empresa funerária legalmente estabelecida no município de residência da pessoa falecida; II - quando o corpo do falecido for encaminhado ao Instituto Médico Legal - IML, localizado em Curitiba, desde que o velório e sepultamento sejam realizados fora desta capital, o usuário poderá optar apenas por empresa funerária legalmente estabelecida no município de residência da pessoa falecida”.), a disposição legal está, em verdade, estatuindo hipótese excepcional de dispensa de licitação, na qual não se divisa vício algum de inconstitucionalidade formal.Desse modo – considerando que o Município é o titular do serviço público funerário, podendo prestá-lo diretamente, ou, ainda, exclusivamente por delegação às empresas concessionárias, caso seja essa sua opção legislativa – não se vislumbra a alegada intromissão em matérias de competência do Estado e da União (respectivamente, transporte intermunicipal e transporte interestadual). Até porque a legislação combatida versa sobre serviços fúnebres, nos quais se inclui o transporte ou traslado de corpos sem vida, e não sobre transporte intermunicipal e interestadual de passageiros.Repise-se, por fim, que a mera circunstância de a prestação do serviço poder implicar, em determinadas situações, o cruzamento de limites/divisas entre Municípios e Estados não descaracteriza a natureza da atividade prestada, que é serviço público municipal, em todas as suas etapas (desde a confecção do caixão, preparação do corpo, organização do funeral, traslado do corpo até seu sepultamento). Nesse sentido, é pertinente a alusão a trecho do pronunciamento da Procuradoria-Geral de Justiça:“[...] em linha argumentativa suplementar, pondera-se que a circunstância, de ordem ontológica, da saída dos limites territoriais municipais como etapa necessária da prestação dos serviços funerários não induz a suspensão ou interrupção dos serviços pelo Município de Curitiba ou seus delegatários, sendo, portanto, juridicamente irrelevante (na ótica da prestação do serviço11), que seja necessário atravessar outros municípios ou mesmo ultrapassar uma ou mais fronteiras estaduais, pelo menos até o destino final, quando, aí sim, deverá ser observada a normatização local a respeito. De fato, dita circunstância fática não induz competência legislativa com vistas a um suposto interesse regional, de modo a hipoteticamente compelir o Estado a legislar a respeito; assim fosse, em lógica escalar, restaria evidenciado o interesse da União, na uniformização nacional sobre a prestação dos serviços funerários – o que não aparenta o menor sentido. Demais disso, também sob o ângulo da competência material, a circunstância fática da passagem da urna funerária por outros Municípios ou Estados também não afasta o interesse e a responsabilidade do Município de Curitiba na prestação do serviço até o sepultamento; assim fosse, suas funerárias delegatárias, chegando no limite de fronteiras curitibanas, estariam obrigadas a entregar a urna funerária aosserviços do Estado do Paraná ou, então, em obediência à disciplina estadual, aos serviços de um dos Municípios lindeiros ou, quiçá, a ir repassando-a, até a fronteira com outros Estados, quando, nessa escalaridade, a urna funerária deveria ser então entregue aos serviços da União, para talvez reavê-la no destino final, em finalização do mesmo serviço funerário iniciado em Curitiba, de entrega para sepultamento – tal situação imaginária, de tão absurda, só encontraria sentido no realismo fantástico”.Assim sendo, tendo em vista que as hipóteses de fixação de competência comportam interpretação restritiva e que o traslado de corpos sem vida (atividade que se insere nos serviços funerários) não se confunde com o transporte de passageiros, o caso é de se afastar a alegação de vício formal nos normativos impugnados.Inconstitucionalidade material.Por sua vez, na ótica material, anota-se, de pronto, que não se verifica vício de inconstitucionalidade na legislação atacada, ao menos na perspectiva dos princípios da livre iniciativa e da livre concorrência.Sim, porque, como é cediço, e já mencionado no precedente acima transcrito (IDI nº 724206-8/02), em se tratando de serviço público, vige o salutar princípio da preponderância do interesse público sobre o privado, e não a lógica do livre mercado, de modo que “não se aplica ao caso, o princípio da livre iniciativa econômica, porquanto o serviço funerário [...] se submete a regime jurídico diferenciado, em especial aos princípios da supremacia do interesse público sobre o privado e ao da continuidade e regularidade na sua prestação” (TJPR - Órgão Especial - IDI - 724206-8/02 - Curitiba - Rel.: Desembargadora Regina Afonso Portes - Por maioria - J. 06.08.2012).E, como já dito, se o Município pode o mais, isto é, prestar o serviço diretamente, com exclusividade, pode o menos, ou seja, restringi-lo tão somente às empresas concessionárias, selecionadas mediante procedimento licitatório, situação em que também lhe será lícito estabelecer limites e condições à prestação da atividade no exercício do poder de polícia inerente à Administração Pública Municipal.Nessa linha, cita-se o ensinamento de José dos Santos Carvalho Filho:“Visando a um interesse público, os serviços públicos se incluem como um dos objetivos do Estado. É por isso que são eles criados e regulamentados pelo Poder Público, a quem também incumbe a fiscalização.É claro que as relações sociais e econômicas modernas permitem que o Estado delegue a particulares a execução de certos serviços públicos. No entanto, essa delegação não descaracteriza o serviço como público, vez que o Estado sempre se reserva o poder jurídico de regulamentar, alterar e controlar o serviço. Não é por outra razão que a Constituição atual dispõe no sentido de que é ao Poder Público que incumbe a prestação dos serviços públicos (art. 1 75).Como o serviço é instituído pelo Estado e alveja o interesse coletivo, nada mais natural que ele se submeta a regime de direito público.Na verdade, não se precisa admitir que a disciplina seja integralmente de direito público, porque, como é sabido, alguns particulares prestam serviços em colaboração com o Poder Público. Embora nessas hipóteses incidam algumas regras de direito privado, nunca incidirão elas integralmente, sendo necessário que algumas normas de direito público disciplinem a prestação do serviço. Pode-se até mesmo dizer que nesses casos o regime será híbrido, predominando, porém, o regime de direito público quando em rota de colisão com o de direito privado.Inúmeras são as normas de direito público aplicáveis aos serviços públicos, destacando- se a que impõe a fiscalização do serviço; a supremacia do Estado no que toca à execução; a prestação de contas e outras do gênero”.(CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 27ª ed. São Paulo: Atlas, 2014. p. 329-330.) Dito de outro modo, a circunstância de os serviços fúnebres serem delegados a empresas concessionárias não desnatura a natureza da atividade (serviço público), à qual se aplica, predominantemente, o regime de direito público, norteado pela supremacia do interesse público sobre o privado.Já sob a perspectiva da afetação excessiva ao direito de escolha da família enlutada e à violação à dignidade da pessoa humana, os autores estão cobertos de razão.Sim, porque, a meu ver, as normas impugnadas padecem de vício material quando analisadas do ponto de vista do postulado da proporcionalidade ou do devido processo legal substantivo (art. da CE c/c art. , LIV, da CF, art. , LIV).Explico.Na lição de Humberto Ávila, a proporcionalidade consiste em postulado normativo aplicativo, é dizer, norma de segundo grau que dirige o intérprete na aplicação de outras normas. O referido postulado abrange, como é cediço, o exame de três subcritérios: a adequação, a necessidade e a proporcionalidade em sentido estrito[3].De início, verifica-se que as normas atacadas atendem o plano da adequação, na medida em que a restrição da atuação de empresas funerárias não concessionárias na prestação do serviço público vai ao encontro da promoção da finalidade buscada pelo legislador, qual seja, propiciar um controle mais rigoroso e uma fiscalização mais intensa dos serviços funerários de modo a coibir a famigerada prática do “agenciamento de funerais” e a atuação das chamadas“funerárias fantasmas”.Passando ao critério seguinte, todavia, entendo que as medidas previstas pelo art. , incisos I e II, da Lei Municipal nº 10.595/2002 (redação atribuída pela Lei Municipal nº 15.620/2020) não logram satisfazer o teste da necessidade, o qual compreende “[...] a verificação da existência de meios que sejam alternativos àquele inicialmente escolhido pelo Legislador ou Poder Executivo, e que possam promover igualmente o fim sem restringir, na mesma intensidade, os direitos fundamentais afetados”[4].Nesse plano, trocando em miúdos, deve-se avaliar a existência de meios alternativos que, a um só tempo, sejam menos gravosos aos direitos fundamentais implicados e sejam capazes de promover, com eficácia equivalente, o propósito visado pelo legislador.Como pontuado pela Procuradoria-Geral de Justiça, é possível divisar outras medidas menos gravosas para a persecução do fim colimado pelo Município (coibir a atuação de “funerárias fantasmas” e o agenciamento de velórios) e que não restringem tanto os direitos fundamentais envolvidos, a exemplo do aumento do rigor nas condições de cadastro das empresas sediadas fora dos limites territoriais do Município de Curitiba, o incremento das operações de fiscalização realizadas pela Administração, com a imposição de penalidades administrativas, ou, até mesmo, o estabelecimento de restrições à atuação de funerárias não concessionárias em outros moldes (a título ilustrativo, permitindo-se que as famílias enlutadas optem não só por empresas sediadas no domicílio do falecido, mas também no domicílio de familiares do falecido).Por derradeiro, e consequencialmente, as medidas introduzidas pela legislação impugnada também não alcançam êxito no teste da proporcionalidade em sentido estrito. Isso porque os normativos combatidos promovem afetação excessivamente gravosa à liberdade das famílias enlutadas cujo direito de escolha se vê desproporcional e injustificadamente restringido em seu núcleo essencial.Para fins de aclarar as possíveis repercussões práticas da aplicação da lei impugnada, imaginem-se duas situações hipotéticas: a) a pessoa em situação de rua que não logre comprovar seu domicílio, muito embora sua família resida noutra localidade; e b) a pessoa sozinha que resida em Curitiba, cuja família tenha domicílio noutra localidade.Em tais circunstâncias, considerando a redação dos dispositivos atacados, é bastante provável que as unidades familiares implicadas encontrem dificuldades em realizar os encaminhamentos necessários ao traslado do corpo para velório e sepultamento em seu domicílio, dada a obrigatoriedade, na prática, de contratação de funerária concessionária atuante em Curitiba, já que a família não disporá de meios comprobatórios do domicílio do falecido (hipótese a) ou não terá documentos comprobatórios de domicílio em outra localidade (hipótese b) (dificuldade que pode se tornar ainda maior se o domicílio da família for longínquo).Desse modo, haja vista a existência de outras medidas aptas à concretização da finalidade buscada pelo Município, bem como a restrição extremamente gravosa (e injustificável) ao direito de escolha das famílias enlutadas num momento tão sensível – situação que vulnera o princípio da dignidade da pessoa humana (art. , caput, da CE e art. , III, da CF)–, resta configurada a inconstitucionalidade material no diploma combatido sob a ótica da proporcionalidade e do devido processo legal substantivo.Posto isso, julgo procedente a ação direta para reconhecer a inconstitucionalidade material da Lei Municipal nº 15.620/2020, que alterou os incisos I e II do artigo da Lei Municipal n.º 10.595/2002, a qual dispõe sobre o Serviço Funerário no Município de Curitiba.
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